土地征用制度改革问题综述

收稿日期:2005209229

基金项目:教育部哲学社会科学研究攻关项目(04J Z D0008);国家杰出青年科学基金(70425002)作者简介:刘向南(1976-),男,南京农业大学公共管理学院讲师;

曲福田(1962-),男,南京农业大学公共管理学院教授,博士生导师。

第5卷　第4期

南京农业大学学报(社会科学版)2005.5(4)

VO L.5,NO.4

2005年12月

Journal of Nanjing Agricultural University (S ocial Sciences Edition )

Dec.,2005

土地征用制度改革问题综述

刘向南,曲福田

(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)

摘　要:土地征用制度的差异和和现实争议反映了社会选择的差异,而从经济学视角来看,选择的不同在本质上是由不同的产权体系决定的。因而本文从土地征用制度本身及产权制度和国家理论两个层面对现有关于我国土地征用制度改革的研究进行了梳理,以对土地征用问题及改革方向形成一个较为清晰的认识。关键词:土地征用制度;公共利益;补偿;产权制度;国家理论

中图分类号:F32111　文献标识码:A 文章编号:1671—7465(2005)04—0025—08

从不同国家和地区的比较来看,土地征用权都是指国家出于公共利益的需要,以行政权力强制取得非国家所有的土地,并给予原土地所有者以补偿的行为。政府特有权、公共目的性和合理补偿是土地征用权得以行使的三大要件。当前对我国土地征用制度的研究,相当一部分集中在针对这些要件对土地征用制度本身实施过程如公共利益的界定、补偿的构成、测算和分配以及征用程序的公正性研究之中。但这些内容更多地停留在政策层面的表象上而并未探讨其内在的机制,可能的结果是政策建议在理论上是公正的、有效率的,但在现实中却无法实施。事实上,土地征用制度的差异和和现实争议反映了社会选择的差异,而从经济学视角来看,选择的不同在本质上是由不同的产权体系决定的。许多国内外学者选择从中国的产权制度研究出发来看待土地征用的问题成因。进一步,产权是国家强制实施的,产权体系的形成与变迁与特定约束条件下政府的行为紧密联系,因而对政府行为的探讨成为更高的研究层次。本文试图从以上几个不同层面对现有关于我国土地征用制度改革的文献进行较为全面的梳理,以对土地征用问题及其改革方向形成一

个较为清晰的认识。

一、对土地征用制度本身的研究:

公共利益问题,补偿问题,

征用程序问题

11土地征用中公共利益问题的研究

大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要,公共目的性是征用权行使合法性的关键。进行这种限制的理由,是基于国家不应该借助其强大的土地特权为个别私人谋取利益而损害其他人的利益。对此,近代启蒙思想家如卢梭等从社会正义的角度进行了阐释,认为自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益,

而国家行为是应该信守公共利益的。[1](P 140)

K.J.Arrow 则以著名的“不可能性”定理(Im possibility

Theorem )论证了社会整体利益是不可能由自由平

等的市场主体的行为自身满足的,应当由一个超越市场主体的“裁决者”来识别和确定公共利益。

而这种所谓的裁决者显然就是政府的职能。

[2]

Michaelg.K itay 提出世界上不同国家强制征

地的法律有三种,一是仅确立国家只能因公共目

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2

的而征地的一般原则,二是列出可以定义为公共

目的的具体公共用途,三是两者结合使用。

[3](P 140)

以这一框架,美国、法国、菲律宾、越南和中国香港等国家或地区属一般原则方式。如美国和菲律宾的宪法规定,“私人财产不得征收,除非给与

公正的补偿”。

①《香港土地重新规划法令》规定特区政府可以征用土地用于公共目的。第二类又称排他性列举,目前已较为少见。第三类属包容性列举,黄东东等也将之称为列举兼概括式,日本、韩国、巴西、墨西哥等国均属于此种方

式。[4](P 137)通过对国外和其他地区土地征用制度的研究,沈守愚认为,“公共目的性”的国外解释是

坚持“公共使用性”[5](P 1487)

。黄东东将各国对公共利益的解释总结为四个方面:第一,将公益目的解释为公共使用,包括代表公共利益主体的直接

使用行为,如国防和政府建筑物,以及具体的公

共利益用途,如教育、环保等;第二,对公共利益的解释,从公共用途被作为主要目的或是作为附带结果的区别上进行说明,只有为公用目的出发而利用土地的才符合征用的实质条件;第三,依征用土地的利用效果,公益用途又可分为经营性与非经营性两类,经营性使用但经营所得用于社会大众者也适用于征用;第四,从规定举证责任的角度,确立土地征用的司法审查制度,即财产所有人要想对抗征用,必须向法院举证证明政府或议会的征用法案不具有公益目的性。

[4](P 138)

RDI ②的研究揭示,法律对公共目的的表达总是需要通过司法解释或行政条例来进一步定义和澄清,否则就会为政府部门提供不加限制的自由征地决定权,导致土地权利不稳,农村土地快速流

失。

[6](P 1413)以中国目前对公共利益的界定,属于一般原则的方式。对公共利益的含义是模糊的,而且缺乏相应的司法解释或行政程序来对此进行必要的补充。明确界定公共利益,缩小征地范围是众口

一致的呼声。RDI 认为,从中国的执法实际和中

国的大陆法系传统来看,最好的方法是在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公

共利益”。[6](P 1415)

国土资源部征地制度改革研究课题组的研究报告也指出,要规范政府行为,慎用征地权。但如何明确界定“公共利益”的内容依然是一个难点。陈江龙、曲福田认为公共利益是一个动态的概念,有绝对公共利益和相对公共利益之分,相对公共利益在不同的发展阶段可能有不同的内容。[8](P 156)

麻宝斌则提出了理论与现实交

错中呈现出来的公共利益的三大悖论,对多数选择与正义原则,个人理性与公共利益,政府利益与公共利益进行了区分;从理论上阐明了公共利

益实现的有限性及实现的一般方式。[9](P 195)刘向南

等研究认为公共利益与个人利益是辩证统一的,公共利益的实现,取决于在政府决策过程中公众参与和监督的程度,其重点在于决策程序的公正与民主,法律的完善和独立性则是实现公共利益

的保证。[10](P 162)在类似研究的基础上,RDI 提出中

国征地制度改革中公共利益的界定应该是一种包容性的列举,除列举明确的公共利益用途外,同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由国务院批准;非公益的土地农转非则应在自愿基础上由谈判协商解决[6](P 1415)。国土资源部征地制度改革研究课题组提出基于我国经济快速发展的现实,只能实事求是,逐步缩小征地范围,协调经济发

展与制度缺失之间的矛盾。[7](P 152)王明祥从江苏省

改革实践出发,认为必须将国家政策广为宣传,

做到家喻户晓。[11](P 122)

从目前情况看,我国《物

权法》起草小组的建议稿中对公共利益是一种包容性列举的方式,这很可能成为以后征地改革的依据。但必须清楚的两点是,在界定征地范围的条件下,对工业化、城市化进程中经营性用地占用农用地的合理需要如何解决不仅是经济快速发展阶段的迫切需要,也是保证土地征用合法性的关键;另外,为保证公共利益在征地实践中得到体现,如何完善监督机制,保证公民对抗随意性行政决定的上诉权和完善司法解释、救济的相关机制,是实现公共利益的有力保障。

21土地征用中的补偿问题(1)征地补偿的国际比较

K itay 的研究提到,世界上大多数国家的法律

都对征地补偿水平做了象“公平的市场价”或

“公正补偿”这类的宽泛定义。[3](P 150)虽然不同的

征地制度派生出不同的补偿方法,但一般都遵循等于市场价或满足“公正补偿”的要求。而所谓的“公正”性主要体现在被征土地的所有者或使用者的经济状况不因征地而受影响;既不能因之富,更不能因之穷。沈守愚也指出,一些国家和地区对征地补偿通常采取全额补偿的做法,有的

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2 南京农业大学学报(社会科学版) 第5卷①②美国农村发展研究所。

《美国宪法》第五条,《菲律宾宪法》第三条。