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地方政府的税收: 现实与展望

Richard M. Bird著

.1. 介绍

传统的联邦国库税收理论给地方政府规定了非常有限的课税基础。地方政府唯一“良性”的税收据说应是（1）地方政府可以轻易加以管理的；（2）仅对（或主要对）当地居民征收的；（3）不会在地方政府之间或地方政府与联邦政府之间引起“一致”或“竞争”问题的税收。通常，唯一能够通过严格审查而得到批准的地方政府的主要税收来源就是财产税，而对车辆上税次之，而使用者收费之外就没有太多别的了。大多数中央政府不愿意地方政府更多地插手利润高的营业税和所得税，而上述结论又与这种不情愿十分符合，所以地方政府历来明智地利用这一税收就不足为奇了。因此，各地的地方税务部门被敦促要更多地使用财产税。如果他们没能积极执行的话，就会受到责罚。

对这种观点有很多可说。但不幸的是，在许多国家，由于多种原因这一点还远不能达到地方政府所面临的任务。首先，财产税的习用情况在一定程度上存在缺陷。实际上，这种税收投入大，而且难于管理。如果税收负担加重的话，这些问题也就更显突出。此外，在操作中，政治现实常常将财产税的增加主要放在非住宅财产上面，这使大多数财产税无端流失。从而削弱了地方使用课税基础的主要论点之一的力度。

其次，即使是那些得到妥善管理的地方财产税也不能完全负担得起主要社会支出（教育，卫生，社会援助），或许那些最富有的（通常也是最大的）社区除外。在某种程度上，政府很有必要从自己的税收中拿出资金，负担所提供的社会服务。由财产税资助的地方政府仅限于提供地方服务（如打扫街道，清除垃圾等），或者不可避免地坐等上级政府拨款。这在大多数发达国家是司空见惯的，但也包括一些为数不多的国家，财产税是他们当地财政的主要支柱。大多数经合组织（OECD）的其他国家不依赖国家拨款。地方政府直接收取大笔营业税，或者对国家所收的所得税征收附加税（Bird and Slack, 1991）

第三，传统的论点并没有充分地注意到一些国家存在的重要的地方政府或中间层政府，他们在资助社会支出方面扮演着重要角色。即使地方政府能够通过征收财产税和居民的使用者收费大量资助当地服务，通常负责提供社会服务的地区政府做不到。传统的途径只坚定的注重私利，认为原则上地区政府最好由零售业营业税负担。而通常认为这种营业税主要向居民收取。此外，美国和加拿大长期以来向人们显示，能够在地区一级进行管理－尽管这一论点很明显在发展中国家是行不通的，发展中国家普遍发现在国家一级都管理不好这种税收。

考虑到目前在拉美国家的权力下放运动（ IDB 1994），对政府间税收关系导致的压力的担忧，以及对一些地方政府可能实行的不负责任行为的担忧（Tanzi，1996），需要对地方政府的收入结构是否合适进行重新检查。国际经验表明，地方政府越是负责收取更多的税金供其支出，他们也越是对发挥重要的支出功能负责。当然，有一点很清楚，政府之间的税金调拨总是发挥着重要的作用，尤其在那些地区经济存在很大差异的国家，在原则上讲不通为什么富裕地区（包括大城市）不能提高预算并将大部分自行消费。因此，有充分的理由要加强地方政府的税收机制。

本文回顾了为达到此目的所提出的一些常规措施。要说明的是，尽管很多措施有其长处，从整体上看都有不足之处，原因有两个。第一，总体来说，许多国家通常分派给地方政府的税收跟不上所分派的日益增加的社会服务（教育，卫生，社会援助）。第二，一些传统的建议既低估了从某些资源增加地方税收的困难，也高估了使用其他资源而会产生的问题（和不受欢迎的程度）。

在有些发展中国家，如巴西和阿根廷，存在着重要的地区级政府，目前的税收分派在有些方面是不够的。第一个问题，也是在许多方面都最重要的问题，即在支出和收入之间存在严重纵向不平衡，隐含的后果是人们要求自治，要求高效率和要政府对税收交代明白。第二个问题是，目前混乱不堪的体制导致了巨额成本－－管理成本、执行成本、以及由税金诱发的、由稀有资源分配的低效率而导致的成本。

原则上讲，当税收和公共支出的利益紧密结合时，多级的政府最为有效，即，生活在特定政治辖区内的市民-选民消费者-支付他们从公共部门所得到的，并得到他们所支付（也就是说，从支出中受益，而这种支出是他们上缴的税费负担的）。很明显，当人们生活在几个重叠的辖区内（地方－州－国家）时，这种所谓的“税收平等原则” (Olson, 1969)就意味着，人们应对每一级可以带给他们福利的政府缴纳税金。在这种框架下，政府之间的款项调拨对于重建这种平等至关重要。例如，当一些福利从一个地方区域流向另一个区域，或者，（消极地说）当一辖区所征税收实际上由另一辖区的居民缴纳时，就需要这种税款的调拨。

此外，出于管理效率和可行性的考虑，要求高一级（或低一级）政府收取某种税金或进行某种支出，即使根据公平原则不合适也要这样做。就像支配大多数国家的政府之间的税收那样，纵向税收调拨主要是出于这种考虑，至少税金流向更富裕地区的情况是这样。相反的是，如本书所指出的，如果可以获得更充足的地方税收，那么就不会存在这种关于税金调拨的“税收差距”。这样，普遍的政府之间的税收调拨就不会产生了，因为在这种体制下，地方政府中最富有的单位应该主要是自给自足（Bird, 1993）。在这种体制中，上级政府出于地区平等而做出的拨款应当清楚地超边际化。从而，如马可录尔（McLure）所指出的，所有的地方政府要对自己所做的支出决定负责，所以不得不征收全额税金。这样就会产生像一些作者如潭资（Tanzi）所强调的那样，政府要实施“严格的预算限制”。

合理的地方政府税收原则上应该能够满足两个主要标准。第一个标准，他们应该向最富裕的地方政府提供足够收入，以满足税收上的自治。第二个标准是应该在地方政府的税金余额上制定明确的财政责任。达到这一目标最简单、也许也是最好的方法，是允许这些政府至少在一些主要税收上制定自己的税率。

大多数国家所面临的最重要的问题无疑是需要为地方政府制定一个令其满意的收入基数，政府对此要承担政治上的责任。一种可能性是允许地方对个人所得税收取附加税。还有一个可行的办法，就是征收地方性增值税。长久以来存在着被认为将去除这类税收的问题，增值税不受这一问题的约束。地方性增值税已经在加拿大存在并执行得很好。而且，在那些税收管理机制并不是太发达的国家也可以实施这项税收。

许多国家还有一个需要解决的严重问题，就是要取消全部或部分不得人心的州和地方性营业税，代之以稍好一点形式的税收。最近，为此推出了一种“营业增值税”—其本质是对收入