日本政府与政治专题研究

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日本政府与政治专题研究

报告书目：日本转型九Ο年之后政治经济体制的转变

第三章战后日本政经体制的发展

指导教授：吴明上博士

学生：G935813 余俐薇 2005.11.19

壹、前言

二次战后至1990年为止，日本政经体制的发展可区分成四个时期：

第一个时期（1955~1960）－五五体制成立并确定由保守政党执政与经

济发展的方向。

第二个时期（1960~1972）－由池田勇人及佐藤荣作等官僚体系所主导，

不但是日本经济快速发展的黄金年代，同时

也是奠定自民党长期执政的基础。

第三个时期（1972~1986）－从专业官僚主导转向自民党派阀主导，形

成党高政低的现象，并渐形成派阀、企业

与官僚之间的共生体系。

第四个时期（1986~1990）－日本政府政策不当造成国内的泡沫经济，

并加深派阀与企业之间的利益输送，形成

日本金权政治及政治体制的崩坏。

贰、1955~1960年间，五五体制的成立

（一）五五体制

1、日本战败之后，美国盟军总司令部（General Head Quarters,GHQ）

进驻日本，发布「初期对日方针」，盟军并于1946颁布新宪法1，以对日本进行民主化的改革。

2、盟军总部的改革使战后日本政党生态产生极大的变化，当时日本政

党政治区分成：

1憲法中明確規定日本廢除軍國主義形式，主要作為有：（1）確立天皇為虛位元首（2）確立內閣制度（3）驅逐具有軍國主義色彩的公職人員，從1945至1952年間，遭驅逐的公職人員高達三萬四千人（4）凍結46家具有軍系色彩日本大財閥的資產，使戰前日本四大財閥三菱、三井、住友、安田的獨占經濟全部遭解體。盟軍的主要目的是要排除軍國主義人士及財閥家族對日本政治經濟的控制能力。

革新左派－社会党（现称社民党）与共产党

保守右派－自由党、民主党与进步党

（1）1945~1948年十月期间，日本政坛混乱，是日本革新与保守势力相互冲突以及政党重新组合的时期。

（2）1949~1954年由保守右派的自由党吉田茂担任日本首相，接着1954年又由同属保守势力的民主党鸠山一郎接任首相，使战后保守势力形成。

（3）因此，在1955年，为了增加国会中的席次，左派社会党和右派社会党决定合并；而保守势力为了和社会党的统一力量抗衡，正式结合自由党与民主党成为日本自由民主党，并推举鸠山一郎为第一任自民党总裁，揭开自民党长达38年的执政。

（4）此后，保守派的自民党与革新派的社会党、共产党二股势力相互对抗，形成「五五体制」。

3、自民党在1955年之后，之所以能够持续在国会中掌握三分之二的

席次，主要是策略的成功。自民党在1960年之后，成功的将美日保安及修宪议题的争端，转为全力发展经济议题2，而自民党在经济发展上的成功，也奠定了自民党往后38年的执政基础。

（二）五五体制对日本政经体制的影响

1、内阁体制与自民党的结合

在自民党软性权威民主政治下的内阁体制，将日本的国家权力，从战前的天皇转移至内阁及首相身上；而1955年所形成的自民党迅速在国会中取得稳定的多数后，造成「保守本流」势力的形成，并且在美国政策的强力支持下，获得长期执政的保证。

2、官僚主导的政高党低体制

美国盟军的公职追放令，主要目的是要打击及彻底瓦解军国主义及国家主义者的势力，但却同时也让日本国会出现断层，使得之后大量退休的官僚进入国会体系中，他们对于1960年代，创造日本经济快速发展，具有相当大的贡献。

21955年12月發布「經濟自立五年計畫」，設定在五年之內達到經濟成長率百分之4.9的目標在二年之後就達到了。

1957年又發布「新經濟長期計畫」，從1957~1970為止，日本在以財界為中心的政策下，每年經濟成長率高達百分之7~8，創造戰後第一波高度成長的「神武景氣」。

3、大企业成为保守势力的资金来源

美国盟军虽然解散了大财阀，但是政策实施时间过短，并且不够彻底的情况下，只不过将大财阀从战前的家族制转为社长制，从产业财阀转变成金融财阀，同时也从战前三大财阀变成战后六大财阀3，这些战后日本的大财阀长期支持保守势力，成为自民党主要资金来源。

4、农民成为保守势力的地方基础

在美国盟军指导下颁布「农地调整法改正案」，让小农及佃农取得农地，同时也让战后农业发展深受政府制约。另外在自民党规划下，各地成立新的农民组织，即「农业协同组合」，其主要干部来自地方政治人物，并在政治利益考量下，与保守势力结合，成为自民党地方政权主要支持者，也是自民党能够长期执政的主要票房保证。

叁、1960~1972年间，官僚主导的政高党低

（一）池田-佐藤黄金年代

1、池田勇人（1960~1964）

（1）1960年11月提出「所得倍增计画」4

池田勇人提出所得倍增论，其意涵可由下列二面向来探讨：

a.政治层面－首先，让自民党内官僚体系出身的议员5成为主要政策制定者，再以现任官僚体系为主要执行者，由于日本政治讲求伦理辈分，所以让自民党内资深官僚指导部会内资浅官僚，以让政策施行顺畅；另外，官僚的执行方面，则透过学长制6的伦理关系，加强官僚在政策的贯彻性；政策的制定在自民党执政基础稳固后，逐渐从国会转移至自民党内部的政策协调委员会。使得官僚体系的影响力，从单纯的部会之间拓展到国会以及自民党内部，形成官僚主导的经济发展模式。

3戰前三大財閥－三菱、三井及住友集團。

戰後六大財閥－三菱、三井、住友、富士、第一勸業及三和集團。

4「所得倍增計畫」就是要日本國民所得再十年內增加二倍。

5美國盟軍提出公職放逐令，讓許多官員強制離職退休，而他們離開公職後，適逢國會全面改選，因此他們便參加選舉進入國會體系，並且絕大部分是成為自民黨籍議員。

6從明治維新以來，日本政府便拔擢最優秀的大學畢業生進入官僚體系，而其絕大多數都是東京大學法學部學生，而在官僚體系上產生學長制的倫理關係。

在政府与企业的关系上，日本政府实施的是所谓的软性权威主义，它在产业政策上，是透过政府与企业之间的互惠性同意7以及行政指导。

b.经济层面－日本政府采取二项管制措施：ㄧ是控制国外资金进入，建立一个封闭的经济体系，来增强政府对于经济体系的控制力；二是建立主要银行体系（Main Bank System）有助于政府控制企业的资金来源，使得政府主导的经济政策能够彻底实行。

企业之间及内部的交叉持股，是日本大财阀在美国盟军「财阀解体令」下的变通方式，交叉持股对企业内部及企业之间形成相互的共同保障体系。

（2）1961~1966年的「五年经济复兴计画」

此ㄧ计画预计将日本未来五年的国家总体经济成长率设定为百分之

七点二，但由于对外贸易急遽成长之下，三个月后修正为百分之九。在出口热络成长的带动下，日本全面进行公共工程建设，再加上1964 年日本举办奥林匹克运动会将当年日本整体经济成长率带动至百分

之十三点六。

2、佐藤荣作（1965~1972）

面对1965年因生产及设备过剩，所引发的经济停滞，佐藤延续池田的经济成长计画，一方面发行国债来筹措财源，另ㄧ方面则改革金融体制及实施稳定物价计画，更提出「新全国总合开发计画」，以政府进行大量公共投资来带动经济的成长，使日本在1960~1970年间称为战后日本经济成长黄金期。

（二）池田-佐藤时期对日本政经的影响

1、巩固自民党统治基础

所得倍增计画有效的将日本人民的注意力，从美日安保议题转移至经济议题上，彻底瓦解左派革新运动的势力，而经济不断的成长亦巩固了自民党未来三十年的统治基础，同时也让自民党的势力，从国会延伸至企业机构以及地方政治。

2、官僚主导的经济政策

日本政府主要的决策体系是官僚体系及自民党派阀，而并非在民选

7互惠性同意，是指日本政府透過政策性的優惠（例如：優惠利率、偏好性貸款以及課稅上的減免..等），來讓企業配合政府的產業政策。

的国会，这让日本国会变成自民党派阀及官僚体系协议下的橡皮图章；另外，在日本内阁制度下所推派的部会大臣都是自民党派阀领袖，他们是选举出身对于经济财政等专业问题并不了解，因此便充分授予底下官僚体系极大的决策权。

3、派阀网络势力的形成

自民党及民主党所结合成的自民党派阀，内部主要有三支自民党内派阀8，他们不断的吸收议员逐渐壮大，并且透过议员成员的多寡来决定其派阀在自民党内势力的大小，此种派阀网络势力，成为自民党内权力结构最大的特性。

4、主要银行体系的建立

日本在1960年代，经济可以如此快速发展，主要是因为日本政府控制下的主要银行体系，提供企业源源不绝的资金；另外，企业也可以设立银行，让银行与企业间紧密的交叉持股，确保企业能够透过旗下银行获得低廉资金。

肆、1972~1986年间，派阀主导的党高政低

（一）田中角荣时期，派阀主导的党高政低

1、经济成长停顿

（1）外环境上，国际上受第一次石油危机影响，陷入第一波全球性经济不景气。

（2）内环境上，日本正结束经济高度成长期，在国民所得不断提高下正面临产业转型。

（3）因此，1955年以来的「神武景气」陷入停顿，于是田中提出「日本列岛改造计画」9，企图以扩大政府支出来刺激国内景气复甦。它让日本在1970年代初期出现第一波地价狂飙。

（4）受到第一次石油危机的影响，日本经济在1974~1975进入低潮期，为了因应物价飞涨，三木武夫提出「新经济计划」，接着福田赳夫提出「构造调整」。

（5）第二次能源危机再度让日本经济陷入1980~1982的不景气循

8自民黨派閥在1960年代透過接班人體制不斷的延續下去，內部主要三之派閥分別為：（1）吉田茂將派閥移交給池田勇人及佐藤榮作（2）岸信介將派閥移交給福田赳夫（3）鳩山一郎將派閥移交給石橋甚山。

9「日本列島改造計畫」主要內容有：分散太帄洋沿岸工業重鎮、都市改造計畫、全國環狀交通網絡設置及十五年內經濟成長百分之十的目標。

环，铃木善幸提出「财政再建」以减缩政府财政赤字，并进行行政改革来抑制公共事业费用的支出。

（6）1982之后美日贸易逆差扩大，美国要求日本开放国内市场。

2、派阀势力增强

（1）1970年代开始，日本总理大臣的位置成为自民党内派阀轮调下的产物。

（2）五五体制后，自民党派阀势力转变有二项特性：

a.派阀数目越来越少，派阀成员却越来越多，派阀之间的势力差距

也越来越悬殊

b. 派阀间的权力分配，是依照阁员与派阀势力的比例来分配。今由

多派阀分权渐走向一派阀掌权，因此各派阀皆有担任首相机会，可是却无法实际掌握实权，形成弱势首相。

（二）党高政低对政经体制的影响

1、官僚影响力的弱化

自民党的政策调查委员会成为决策中心，官僚体系在整个政策过程中所扮演的角色越来越弱化，任何政策都必须透过政调会派阀的协商，许多政策只是派阀间的协商及政治考量，出现了许多无效率及闲置的公共工程建设。

2、财政政策的导向

田中的「列岛改造计画」企图以扩大公共工程建设带动日本经济成长，而为了因应巨额的公共工程费用，开始发行国债，日本政府的巨额财政赤字，就是从这个时期开始的。

3、派阀与地方势力的结合

「列岛改造计画」的工程款运作10，使得自民党派阀开始与地方政治势力相互支持结合，地方势力的稳固成为派阀当选的保证。

4、派阀政策主导性增强

派阀渐成为政策主导之后，自民党派阀便建立资深制11的游戏规则，议员为了要保证自己每次都能够顺利当选，开始以自己的选区利益

10田中政府的作法，是透過自民黨議員將地方公共工程建設的補助款下放到地方，再由當地議員的樁腳來獲得這項公共工程建設。派閥議員透過地方補助款的方式，來進ㄧ步鞏固自己的選票，同時也加強中央與地方勢力的結合。

11以議員在國會中當選連任的次數為基準，來分配黨三役以及部會大臣等政治職位。

为主要政治考量，造成自民党中资深议员皆来自于农业县，而日本政府所有的资源与公共建设也都集中在偏远的农业县。

伍、1986~1990年间，金权政治与泡沫经济

（一）金权政治与泡沫经济

1、1958「广场协定」

从1980年开始，美日贸易逆差逐渐扩大，美国的自由化政策未收成效，于是在1958年9月召集英法德订定「广场协议」，用日圆升值的方式来抑制日本产品的国际竞争力。于是，日圆遽升，大量国际资金涌入日本国内市场。

2、日本泡沫经济12与金权政治的形成，二者息息相关

在政治上，只要日本经济不断成长，日本选民就会支持自民党继续执政。因此在自民党派阀主导下，一方面不断调降基本利率，另ㄧ方面则是不断举债来进行公共建设，再加上国外资金不断流入国内股票市场，使日本人误认为日本经济会不停增长，经济热络下，企业自然乐意投注大笔政治献金来维系自民党政权。

企业向银行取得更多资金后，利用选举的政治献金向日本派阀领袖进行游说，要求日本政府使用更多的扩张政策来让日本经济不断热化，同时也为特定法案进行护航。

（二）金权政治及泡沫经济对政经体制的影响

泡沫经济期间，也是日本金权政治最盛时期，对日本政经体制主要有下列四项影响：

1、派阀与企业密切的结合

泡沫经济时期，股票飙涨，使企业可以从资本市场获得的资金大量增加，因此政治献金便随之提升。企业为了要让土地与股市成长的荣景持续，便透过政治献金要求政府采取扩张性的货币政策；另ㄧ方面，自民党派阀获得企业的政治献金后，便以政治压力来干预日本银行的货币政策，这使得派阀与企业之间关系紧密。

2、经济政策的扭曲

121970年以來一連串的擴大政府支出，使日本政府財政赤字高築。政府降低利率用寬鬆的貨幣政策來維持市場榮景，再加上國外資金流入日本國內市場，國內外資金皆充裕的情況下，企業取得資金後使用在非生產工具上，企業將資金投入股票或房地產市場，並刻意炒作讓東京股市及房價不斷飆漲，再利用飆漲的土地與股票向銀行繼續借貸資金，買更多的股票與土地，這種惡性循環造就日本的泡沫經濟。

在泡沫经济时期，日本政府非但没有即时遏止市场上过多的闲置资金，反而ㄧ再降低基本利率，这使得市场上游资浮滥，这种扭曲的经济政策，虽可以维持短期经济的活络，但在泡沫经济破灭多年之后，会使得货币政策的工具性失效，这也是日本政府现在用尽所有政策工具，经济仍无法复甦的主因。

3、银行不良债权持续增加

泡沫经济时企业利用价格飙涨的土地及股票向银行借贷，获得资金之后再投入土地及股票市场，在泡沫经济破灭后，股票和土地价格急遽下滑，许多企业及投资人因为质押品的价格比利息还低，便停止支付利息，让银行承受大量的不良债权。

4、官僚政治的恶化

传统上日本人认为官僚体系是主要的政治菁英，政府决策主要在官僚体系。所以当自民党派阀卷入金权政治时，人民总是深信官僚体系将会是最后ㄧ道防线。但是在泡沫经济后期，连日本人民最为信任的大藏省官僚，都无可避免的涉入金权丑闻，日本人民彻底失望决定让自民党下台。

（三）在这一时期，日本政经体制的崩坏是逐渐从派阀延伸到官僚体系，成为政（派阀）官（官僚）财（企业）的铁三角。尤其1980年代开始ㄧ连串的金权弊案让人民彻底失望；而自民党内的新生代政治人物，也对派阀政治感到不耐而纷纷退党。金权政治造成自民党内部的分裂及人民的不信赖，在1993年自民党下台，结束长达38年的执政。