欧盟的能源安全与共同能源外交

欧盟的能源安全与共同能源外交扈大威2013-1-30 0:16:17 来源：《国际论坛》(京)2008年2期作者简介：扈大威，中国国际问题研究所欧盟研究部副主任，副研究员。

（北京 100005）内容提要：欧盟能源不能自给，50%的能源需要进口，而且未来对外能源依赖程度将进一步加深，欧盟能源安全面临严峻形势。

为确保能源供应，欧盟以内部统一能源大市场为依托，以扩大政策及大周边政策为手段，开展了全方位的能源外交，谋求建立泛欧能源共同体，打造多条“能源走廊”，实现能源品种、进口来源和运输途径的多元化，以减轻对外能源依赖，降低风险，确保能源安全。

能源问题已经成为欧盟共同外交与安全政策的重要组成部分，必将对欧盟对外关系的未来走向产生深刻影响。

关键词：欧盟能源安全能源外交欧俄关系进入21世纪以来，能源因素在国际关系中的作用日益凸显。

随着全球能源供需矛盾日益突出，油气富集区地缘政治局势持续动荡，世界主要能源消费国都将能源供应安全置于外交战略的优先地位，加大了能源外交的力度。

欧盟27国作为世界最大的能源进口方，能源进口依存度将进一步上升。

制定切实有效的能源外交战略，成为欧盟对外关系的当务之急。

一、欧盟能源安全面临严峻形势欧盟是世界第一大经济实体、①第二大能源市场，②同时也是世界上最大的能源进口方，拥有超过4亿5千万消费者，其能源消费量占世界总消费量的14%-15%。

欧盟自身能源蕴藏量很低。

据统计，欧盟成员国只拥有世界煤炭探明储量的7%，石油探明储量的0.6%和天然气探明储量的2%，并且油气探明储量大部分集中在北海，开采条件十分恶劣，开采成本高昂。

③在能源无法自给自足的情况下，为了维持发达的经济和较高的生活水平，欧盟必须依赖外部能源进口。

目前，欧盟50%的能源需要进口。

其中，石油进口率高达81%，天然气进口率为54%；固体燃料进口率为38%。

④研究显示，未来欧盟能源生产将急剧下降，特别是碳氢燃料、化石燃料和核电等的产能下降将更为突出。

据估计，到2030年，欧盟石油产量将减少73%，天然气产量将减少59%，固体燃料将减少41%。

核电生产将减少11%。

只有可再生能源将增加一倍。

总体来看，2030年时欧盟能源生产能力将比2000年下降25%。

⑤在能源产量不断下降、能源需求不断上升的双重压力下，欧盟对外能源依存度必然大幅上升。

预计到2030年，欧盟对外能源总体依赖度将达到65%。

届时，欧盟石油进口依存度将高达93%；天然气进口依存度将增加到84%；固体燃料进口依存度将达59%。

⑥其中天然气年进口量将由目前的2750亿立方米增至5350亿立方米，缺口很大。

⑦更重要的是，欧盟相当多的能源要从动荡地区进口。

这就对欧盟确保能源供应安全提出了严峻挑战。

除欧盟自身因素外，全球能源供需矛盾日益突出、国际能源政治斗争加剧都促使欧盟重视能源安全，主要体现在以下几个方面：国际原油价格持续走高给欧盟经济增长造成巨大压力，按2006年石油价格水平（60美元／50欧元一桶），欧盟每年购买石油需花费2500亿欧元，约占欧盟年GDP的2.3%；⑧国际油气产能趋于饱和，石油天然气新增探明储量逐年减少，能源勘探及开采领域的国际投资不足，未来大规模增产的前景堪忧；新兴发展中大国能源需求迅速增长，并且开展积极的能源外交，寻求供应安全，正在成为国际能源角逐的重要力量；中东局势持续动荡；部分产油国实行“能源民族主义政策”，加强政府对能源行业的控制，客观上增加了国际能源公司开发和经营的成本与风险，妨碍了加大对石油勘探开发的投入，导致石油剩余产能进一步萎缩，从而加剧了能源供需矛盾。

2006年初俄罗斯与乌克兰的天然气之争以及2007年初俄罗斯与白俄罗斯之间的石油价格之争导致俄罗斯输往欧盟的油气暂时中断，更使欧盟感受到极大的心理震动。

即便在冷战期间，前苏联也从来没有中断过对西欧的天然气供应。

这一事件给欧盟敲响了警钟，使欧盟深刻意识到了自身地位的脆弱和能源安全问题的紧迫性。

未来欧盟能源进口特别是天然气进口的相当比例来自俄罗斯，对俄能源依赖无法回避。

这就赋予俄罗斯对欧关系方面以强有力的政策杠杆。

在欧俄关系趋于紧张的情况下，欧盟倾向于对俄罗斯的能源政策调整作消极解读，将俄与乌克兰、白俄罗斯等过境国之间的能源价格纠纷一概归咎于俄，认为是一种对欧示威、敲诈的做法。

欧盟对此极度敏感，危机意识大大增强。

在上述因素共同作用下，欧盟越发重视能源安全，开始更多从地缘政治的角度思考能源供应安全。

在2003年6月出台的《欧洲安全战略》中，能源安全只是简单提及，并没有得到应有的重视，现在则被明确纳入共同外交和安全政策(CFSP)范畴中，成为其重点之一。

欧盟能源委员安德里斯•皮尔巴格斯(Andris Piebalgs)指出：“欧洲需要清楚自己的目标以及对国际能源伙伴的期望（既包括供应者也包括消费者），然后应以一个声音说话，积极采取行动，保障这些利益。

形势日益严峻，我们不能坐以待毙，也不能各自为战。

欧盟成员国的长期战略利益决定了必须采取新的措施。

”⑨二、从统一能源大市场到共同对外能源政策欧洲一体化自能源领域起步，煤炭与核能从一开始就被纳入欧共体超国家机构的监管框架之下，确保能源安全也一直是欧盟（欧共体）的重要目标。

不过，在欧洲联盟的发展演进过程中，不同能源部门的一体化程度是明显不同的，而且欧盟内部的共同能源政策协调要比统一对外能源政策发展更早、也更加完善。

这种状况就使欧盟成员国在相当长的时期里主要依靠自身的政治外交手段确保能源进口和供应安全。

1973年石油危机发生后，各成员国政府首先谋求以本国的能源计划摆脱对石油的依赖（法国大力发展核能即是典型的例子）；同时和其他国家联合起来，建立消费者卡特尔组织，同石油输出国组织进行战略抗衡。

1974年，欧共体国家加入了经合组织框架下的国际能源机构，与其他西方工业化国家一道共同储备原油以防止供应中断。

相比较而言，欧共体在这次严重的能源安全危机中只扮演了次要的角色。

⑩自20世纪80年代以来，欧洲一体化不断取得突破性进展，统一大市场的建立，欧元区的出现，都为欧盟共同能源外交的形成和发展创造了条件。

1983年11月，欧盟能源部长理事会第一次授予共同体制定独立的能源政策的权限。

1988年5月，在对过去的能源计划进行总结的基础上，欧委会提出了《能源共同市场》的报告。

委员会设想的欧盟内部能源政策的基本思路是通过建立统一的能源市场，鼓励竞争，保护私人投资，打破垄断，提高效率，降低成本和价格，确保能源供应安全，克服各成员国各自为政的“能源民族主义倾向”。

为此，欧盟通过持续不断的立法，要求各国开放能源市场，采用相同的技术标准、管理规则和技术规范，实现电力、天然气管网的跨国连接等。

内部市场的建设为日后的能源外交奠定了制度基础和扩张的根据地、市场依托。

《马约》的签署催生了欧盟共同外交与安全政策，CFSP成为与共同体并列的联盟第二大支柱。

它将欧洲政治合作推向新的高度，也为欧盟积极开展能源外交活动提供了机制保障。

1991年欧共体积极推动发起了《欧洲能源宪章》，可以视为欧盟共同能源外交的先声。

2000年，欧盟与俄罗斯启动了欧俄能源对话，双方决定建立能源战略伙伴关系。

这标志着欧盟进一步跨入国际能源外交的舞台，并得到能源合作伙伴的认可。

同年11月29日，欧盟委员会提出了《致力于能源供应安全的欧洲战略》，并得到欧盟理事会批准。

该文件强调了保障外部能源供应的必要性。

此后，欧委会发表了一系列有关能源问题的政策文件，初步勾勒出了欧盟对外能源战略的整体轮廓。

与此同时，欧盟陆续建立了广泛的能源对话和伙伴关系网络，包括双边和多边、地区和普遍性国际组织，稳步扎实地建立了相当完善的能源外交网络。

能源合作成为欧盟对外关系中的重要组成部分。

2006年初俄、乌天然气争端发生以后，欧盟共同能源外交政策的发展步伐明显加快。

(11)面临对外能源依赖度不断增加、国际油价持续上涨的严峻形势，欧委会于2006年3月发表了关于确保能源供应安全的绿皮书（《关于可持续、竞争性及安全能源的欧洲战略》），强调了统一对外能源政策的重要性，提出建立泛欧能源共同体的主张。

3月24日，欧盟峰会责成欧盟委员会、总务委员会和欧盟负责共同外交与安全事务的高级代表索拉纳着手研究论证欧盟共同对外能源战略的基本原则。

能源问题开始成为欧盟共同外交与安全政策的重点。

欧洲议会也就制定欧盟共同对外能源政策问题举行了听证会。

2006年10月，欧委会向欧盟理事会提交了题为《对外能源关系：从原则到行动》的报告，系统阐述了欧盟能源外交的具体行动纲领。

2007年1月，欧委会又出台了《欧盟能源政策》报告。

这是欧盟酝酿已久的关于总体能源战略的文件，其中对未来三年欧盟能源外交的方向和重点进行了明确论述。

至此，欧盟能源外交战略正式形成。

为加强成员国及欧盟内部对外能源政策的协调，欧盟着手建立“能源联络员”(energy correspondents)制度。

能源联络员由欧委会、欧委会驻外使团以及成员国代表担任，其职责是在全球范围内充任能源外交的耳目，及时报告有关能源问题的第一手情报，以便欧盟及时了解最新动态，作出有效反应。

(12)2007年5月，能源联络员首次会议在布鲁塞尔召开，标志着这一制度的正式启动。

除此之外，欧委会还建议在重大能源基础设施建设项目中设立欧盟项目主管，监督和推动项目实施，从而加大管理和协调力度。

例如在纳布科管道项目上即设立了该职位。

如果说一直以来欧盟内部能源一体化是以市场化为导向，把能源问题主要视为经济问题，强调环保、价格和供应安全三方面的统一，那么现在欧盟则更重视从战略和安全的高度看待能源安全问题，把强化对外能源合作列为总体外交战略的优先目标。

欧盟在相关政策文件中明确提出，今后能源应成为欧盟发展对外关系的核心和首要目标。

欧盟决心促进贸易谈判、发展援助、周边政策等多个政策领域的相互协调，调动一切力量，使用各种手段，调整和充实现有的能源外交布局，以更加积极活跃的姿态投身到能源地缘政治角逐之中，努力实现能源安全的目标。

三、欧盟共同能源外交的地缘战略布局成员国的能源构成、对外能源进口渠道、欧盟对外关系的资源与手段，这三方面因素决定着欧盟共同能源外交的地缘战略布局。

就能源构成而言，欧盟进口的大宗能源商品为石油和天然气，实行油、气并重，以气为主的能源外交。

(13)就地域而言，欧盟能源进口集中于挪威、俄罗斯、中东、北非、里海及中亚等邻近地区。

未来欧盟能源进口的主要增量则预计来自中东、里海和中亚。

上述事实决定了欧盟能源供给的地理重心是其周边地区。

这并不是说欧盟忽视其他地区的能源外交，只是说欧盟目前的重点所在。

经过多年努力，欧盟共同对外能源政策的地缘布局逐渐清晰，即以建立能源共同体为基础、以稳定与俄罗斯的长期合作为关键、以开拓中亚、里海、北非为近期重点及主攻方向，在着意经营周边的同时放眼中东、非洲、南美及加勒比海地区，全方位开展能源外交，通过多元化战略确保欧盟能源供应安全。