欧盟的能源安全与共同能源外交
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欧盟的能源安全与共同能源外交
扈大威
2013-1-30 0:16:17 来源:《国际论坛》(京)2008年2期作者简介:扈大威,中国国际问题研究所欧盟研究部副主任,副研究员。(北京 100005)
内容提要:欧盟能源不能自给,50%的能源需要进口,而且未来对外能源依赖程度将进一步加深,欧盟能源安全面临严峻形势。为确保能源供应,欧盟以内部统一能源大市场为依托,以扩大政策及大周边政策为手段,开展了全方位的能源外交,谋求建立泛欧能源共同体,打造多条“能源走廊”,实现能源品种、进口来源和运输途径的多元化,以减轻对外能源依赖,降低风险,确保能源安全。能源问题已经成为欧盟共同外交与安全政策的重要组成部分,必将对欧盟对外关系的未来走向产生深刻影响。
关键词:欧盟能源安全能源外交欧俄关系
进入21世纪以来,能源因素在国际关系中的作用日益凸显。随着全球能源供需矛盾日益突出,油气富集区地缘政治局势持续动荡,世界主要能源消费国都将能源供应安全置于外交战略的优先地位,加大了能源外交的力度。欧盟27国作为世界最大的能源进口方,能源进口依存度将进一步上升。制定切实有效的能源外交战略,成为欧盟对外关系的当务之急。
一、欧盟能源安全面临严峻形势
欧盟是世界第一大经济实体、①第二大能源市场,②同时也是世界上最大的
能源进口方,拥有超过4亿5千万消费者,其能源消费量占世界总消费量的14%-15%。
欧盟自身能源蕴藏量很低。据统计,欧盟成员国只拥有世界煤炭探明储量的7%,石油探明储量的0.6%和天然气探明储量的2%,并且油气探明储量大部分集中在北海,开采条件十分恶劣,开采成本高昂。③在能源无法自给自足的情况下,为了维持发达的经济和较高的生活水平,欧盟必须依赖外部能源进口。
目前,欧盟50%的能源需要进口。其中,石油进口率高达81%,天然气进口率为54%;固体燃料进口率为38%。④研究显示,未来欧盟能源生产将急剧下降,特别是碳氢燃料、化石燃料和核电等的产能下降将更为突出。据估计,到2030年,欧盟石油产量将减少73%,天然气产量将减少59%,固体燃料将减少41%。核电生产将减少11%。只有可再生能源将增加一倍。总体来看,2030年时欧盟能源生产能力将比2000年下降25%。⑤
在能源产量不断下降、能源需求不断上升的双重压力下,欧盟对外能源依存度必然大幅上升。预计到2030年,欧盟对外能源总体依赖度将达到65%。届时,欧盟石油进口依存度将高达93%;天然气进口依存度将增加到84%;固体燃料进口依存度将达59%。⑥其中天然气年进口量将由目前的2750亿立方米增至5350亿立方米,缺口很大。⑦更重要的是,欧盟相当多的能源要从动荡地区进口。这就对欧盟确保能源供应安全提出了严峻挑战。
除欧盟自身因素外,全球能源供需矛盾日益突出、国际能源政治斗争加剧都促使欧盟重视能源安全,主要体现在以下几个方面:国际原油价格持续走高给欧盟经济增长造成巨大压力,按2006年石油价格水平(60美元/50欧元一桶),
欧盟每年购买石油需花费2500亿欧元,约占欧盟年GDP的2.3%;⑧国际油气产能趋于饱和,石油天然气新增探明储量逐年减少,能源勘探及开采领域的国际投资不足,未来大规模增产的前景堪忧;新兴发展中大国能源需求迅速增长,并且开展积极的能源外交,寻求供应安全,正在成为国际能源角逐的重要力量;中东局势持续动荡;部分产油国实行“能源民族主义政策”,加强政府对能源行业的控制,客观上增加了国际能源公司开发和经营的成本与风险,妨碍了加大对石油勘探开发的投入,导致石油剩余产能进一步萎缩,从而加剧了能源供需矛盾。
2006年初俄罗斯与乌克兰的天然气之争以及2007年初俄罗斯与白俄罗斯之间的石油价格之争导致俄罗斯输往欧盟的油气暂时中断,更使欧盟感受到极大的心理震动。即便在冷战期间,前苏联也从来没有中断过对西欧的天然气供应。这一事件给欧盟敲响了警钟,使欧盟深刻意识到了自身地位的脆弱和能源安全问题的紧迫性。未来欧盟能源进口特别是天然气进口的相当比例来自俄罗斯,对俄能源依赖无法回避。这就赋予俄罗斯对欧关系方面以强有力的政策杠杆。在欧俄关系趋于紧张的情况下,欧盟倾向于对俄罗斯的能源政策调整作消极解读,将俄与乌克兰、白俄罗斯等过境国之间的能源价格纠纷一概归咎于俄,认为是一种对欧示威、敲诈的做法。欧盟对此极度敏感,危机意识大大增强。
在上述因素共同作用下,欧盟越发重视能源安全,开始更多从地缘政治的角度思考能源供应安全。在2003年6月出台的《欧洲安全战略》中,能源安全只是简单提及,并没有得到应有的重视,现在则被明确纳入共同外交和安全政策(CFSP)范畴中,成为其重点之一。欧盟能源委员安德里斯•皮尔巴格斯(Andris Piebalgs)指出:“欧洲需要清楚自己的目标以及对国际能源伙伴的期望(既包括供应者也包括消费者),然后应以一个声音说话,积极采取行动,保障这些利益。形势日益严峻,我们不能坐以待毙,也不能各自为战。欧盟成员国的长期战
略利益决定了必须采取新的措施。”⑨
二、从统一能源大市场到共同对外能源政策
欧洲一体化自能源领域起步,煤炭与核能从一开始就被纳入欧共体超国家机构的监管框架之下,确保能源安全也一直是欧盟(欧共体)的重要目标。不过,在欧洲联盟的发展演进过程中,不同能源部门的一体化程度是明显不同的,而且欧盟内部的共同能源政策协调要比统一对外能源政策发展更早、也更加完善。这种状况就使欧盟成员国在相当长的时期里主要依靠自身的政治外交手段确保能源进口和供应安全。1973年石油危机发生后,各成员国政府首先谋求以本国的能源计划摆脱对石油的依赖(法国大力发展核能即是典型的例子);同时和其他国家联合起来,建立消费者卡特尔组织,同石油输出国组织进行战略抗衡。1974年,欧共体国家加入了经合组织框架下的国际能源机构,与其他西方工业化国家一道共同储备原油以防止供应中断。相比较而言,欧共体在这次严重的能源安全危机中只扮演了次要的角色。⑩
自20世纪80年代以来,欧洲一体化不断取得突破性进展,统一大市场的建立,欧元区的出现,都为欧盟共同能源外交的形成和发展创造了条件。
1983年11月,欧盟能源部长理事会第一次授予共同体制定独立的能源政策的权限。1988年5月,在对过去的能源计划进行总结的基础上,欧委会提出了《能源共同市场》的报告。委员会设想的欧盟内部能源政策的基本思路是通过建立统一的能源市场,鼓励竞争,保护私人投资,打破垄断,提高效率,降低成本和价格,确保能源供应安全,克服各成员国各自为政的“能源民族主义倾向”。为此,欧盟通过持续不断的立法,要求各国开放能源市场,采用相同的技术标准、