城市基层社会管理体制创新研究

城市基层社会管理体制创新研究〔摘要〕在社会管理实践中，我国城市基层社会管理体制经历了从单位制向社区制的演变。

上世纪80年代以来，如何加强城市社区建设，各地进行了积极探索。

成都在探索适应社会转型期城市基层社会管理体制方面取得了明显成效。

但从制度规范、组织体系、运行机制上看城市基层社会管理体制还存在一些问题。

因此，应转变基层社会管理观念，确立“以人为本、服务为先、预防为主、基层为重、法治为上”的“五为”善治理念，健全基层社会管理法制，理顺社区运行机制，促进城市基层社会管理体制创新。

〔关键词〕基层社会；城市社区；社会管理；体制创新〔中图分类号〕d638 〔文献标识码〕a 〔文章编号〕1008-9187-（2013）02-0078-06社区是城市社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和基本平台，社区和谐是城市社会和谐的基础。

城市加强和创新社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。

随着工业化、信息化、城镇化、国际化深入发展，成都市的城区规模也快速扩大、城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，社会管理相关法律法规政策体系不完善，社区服务的行政化倾向与社区自治存在矛盾。

同时，伴随着经济社会的快速发展，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向社区延伸。

城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重，对加强社会管理，提高城市基层管理水平提出了新的更高的要求。

对于成都这样一个西部非常重要的大城市来说，创新街道及社区层面的基层社会管理体制，积极有效地在城市基层化解各种矛盾和问题，对于全面落实科学发展观和推进成都建设城乡一体化、全面现代化、充分国际化的大都市，无疑是十分重要的。

而目前的成都在全域范围内的城市社区治理机制尚未形成。

因此，需要政府创新基层治理思路，重新明确街道办事处、社区自治组织及其他社会组织的角色与职能，进一步完善组织管理体系，畅通公众参与渠道，重构新形势下的城市基层社会管理体制。

一、城市基层社会管理体制的发展演进新中国成立后，党和国家的工作重心从农村转移到城市。

为了加强城市政权和城市管理工作，中国共产党对大城市基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并形成市、区两级政府，中央政府把城市基层社会管理工作重心放在了街道组织。

在1954年之前，全国各城市对街道组织建设各行其事，无统一模式。

街道组织形态主要有三种类型：一是设街道人民政府，为城市基层政权，如武汉；二是设街道办事处或街公所，为区政府的派出机构，如上海；三是不专设机构，只在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作，如北京。

街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等。

〔1〕1954年，第一届全国人大四次会议审议并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。

《城市街道办事处组织条例》规定，为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。

街道办事处的任务是：（1）办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项；（2）指导居民委员会的工作；（3）反映居民的意见和要求。

《城市居民委员会组织条例》规定，为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民委员会。

居民委员会的任务是：（1）办理有关居民的公共福利事项；（2）向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求；（3）动员居民响应政府号召并遵守法律；（4）领导群众性的治安保卫工作；（5）调节居民间的纠纷。

至此，国家以法律的形式确定了街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。

街道办事处和居民委员会建设开始走向了制度化发展轨道。

从1955年到1958年人民公社运动兴起之前，街道办事处和居民委员会体制基本适应了当时城市社会管理的需要，并处于良性运行与健康发展的态势。

1958年5月，中国共产党八大二次会议举行以后，全国掀起大跃进高潮。

在城市，街道办事处纷纷合并，虽保留了街道办事处的名称，但却组织居民成立以街道为中心的人民公社。

人民公社实行政社合一体制，实际上是在社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式。

〔2〕1966年5月，文化大革命开始后，各地街道办事处被改名为“街道革命委员会”，居民委员会也被改名为“革命居民委员会”，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民服务的方向。

这种状况一直持续到1978年。

在党的十一届三中全会以后，街道革命委员会和革命居民委员会被撤消。

1979年全国人大制定并颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重新确立了街道办事处作为市或区政府派出机构的性质。

1980年全国人大常委员重新公布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，街道办事处和居民委员会的机构和职能得以恢复，并在1982年的《宪法》中确认了居民委员会的“基层群众性自治组织”性质。

事实上，改革开放前的城市基层社会管理主要由包括党政机关、团体、企事业等各类“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充，〔3〕（p121-124）街道办事处和居民委员会的权力很小，功能有限。

随着改革开放的不断推进，城市大量“单位人”离开“单位”，农村大量剩余劳动力涌入城市，对传统的二元城市基层管理体制构成挑战，促使街道办事处和居委会的职能调整以适应社会转型的变化。

面对我国社会结构的深刻变化，民政部门从承接各类“单位”转移社会服务项目的需要出发于1986年提出了“社区服务”的概念。

到1990年代，在社区服务广泛开展的基础上，一些地方如上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地借鉴国外社区发展的基本理念，结合各自城市的实际情况，先后掀起了社区建设热潮，取得了比较好的成效。

2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，即中办发〔2000〕23号文件。

可以说，该文件是指导我国城市社区建设的纲领性文件，它明确指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。

社区建设是一项新的工作，大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。

”该文件还明确提出了城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标。

此后，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在各级党委的领导、政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设进入到普遍推广和全面推进阶段。

成都市的城市社区建设与其他省市基本同步，也是经历了倡导社区服务、社区建设探索、整合提高等发展阶段。

二、成都市城市基层社会管理体制创新的探索与实践成都市在城市基层社会管理方面进行了积极探索。

早在2001年8月16日，成都市委、市政府就出台《关于加强城市社区建设的意见》，明确提出“建立与社会主义市场经济相适应的社区管理体制”，“努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区”的城市社区建设目标。

为了加强城市社区建设，规范社区管理，促进城市社会、经济协调发展和基层社会主义民主政治建设，成都市第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2002年11月27日通过《成都市城市社区建设管理规定》，对社区的定义、职能、管理权限等作了详细的规定。

2010年3月18日，成都市委、市政府印发《完善城市社区居民自治机制试点方案》。

2011年1月4日，成都市委、市政府出台《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》等。

这些文件和法规，指导和推动了成都城市社区建设的健康发展，探索出具有成都特色的城市基层社会管理之路。

如今已形成的以“街道管理体制、社区治理体制、社会组织管理体制”为核心的社会管理创新改革的“锦江模式”和以“组织细胞化、管理民主化、服务自主化”为主要内容的社区自治新机制的“武侯经验”正在影响全国城市基层社会管理体制改革。

其他区市县结合各自实际，也正在积极探索城市基层社会管理创新模式。

总体而言，成都城市基层社会管理体制创新具有以下特点：一是坚持以党建为统领。

社区是党在城市工作的基础环节，是党的基层组织建设的重要组成部分。

在城市社区建设和管理创新中，成都市坚持以党建为统领，充分发挥社区党组织的领导核心作用，对社区工作进行规划、指导。

如锦江区以完善基层党组织功能为基础，优化城市社区党组织结构设置，夯实了社区党建的组织基础：普遍设立社区党委或党总支、小区（院落）党总支或党支部、楼栋（单元）党支部或党小组，全力推进党组织建设全覆盖；通过社区党委或党总支书记担任社区居民代表会议工作委员会主任、社区党组织对社区重大事项拥有提案权、建立社区党建工作联席会等措施，使党组织对社区性、社会性工作负总责，充分发挥其在社区治理中的组织、领导、监督作用；党组织通过改革党员教育管理模式，教育引导党员发挥带动作用，积极参加社区建设、管理、服务等工作，并宣传动员居民积极参加各类社会组织、经济组织、院落楼栋等小区的建设、管理工作。

二是强化社区自治管理。

以社区自治创新社会管理，是加强和创新社会管理的一个行之有效的措施。

有的区市县针对城市社区承担着过多的行政性事务，社区工作人员无暇顾及社区居民自治工作，着力实施了以强化群众自治为核心的社区治理体制改革。

如武侯区以还权赋能为目标，建立和完善社区居民大会和社区民情议事会，做到“事由民理、策由民定、权由民用”，社区层面的自治组织议行分设，形成以“社区—院落—楼栋”为主线的居民自治体系。

高新区还权于民，在社区的重大事务和涉及居民群众切身利益的事项，按照“民主提案、民主议案、民主听证、民主表决、民主监督”的程序决策实施，推行民意前置的权利归位的城市社区治理机制，凡属社区性事务必须经过居民、大院、社区的前置参与才能敲定。

锦江区强化社区自治组织的自治作用。

成立社区居民代表会议工作委员会，与社区居民代表会议、社区居委会一起，形成社区事务决策、监督、执行“三分离”的自治格局。

实行居民代表常任制和社区重大事项提案制，明确社区居民代表的“四权”（提案权、评议权、监督权和罢免权）。

成立住户管理委员会、业主管理委员会、家属管理委员会、业主自治管理监事会等居民自治细胞组织，组织社区居民平等协商社区事务，畅通基层民意表达渠道，满足社会多元化需求。

三是注重街道职能归位。

社区建设作为社区的一种有计划、有目标的积极性变迁，政府行为对其具有极其重要的作用。

〔4〕街道办事处居于城市社会管理的基础层次，直接面对社区居民和企事业单位，这性质特征决定了街道办事处成为政府履行社区建设职能的主要依托。