1. 第一章 中国地方政府概述 《地方政府与政治》 马工程

一般目的
特殊需要或 局部需要
▲作为一个地方政府，香港特别行政区政府具有一般地方政府所不 具备的功能：通过高度自治来实现“一国两制”。
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分
（三）地方政府层级结构中的角色
▲单一制国家中除极个别“袖珍国家”仅有一个政府层级外，都 设置地方政府层级为二级或为三级；一些面积大、人口多的国家， 地方政府的层级也有设四级的，个别国家还有超过四级的。
▲1979年7月五届全国人大二次会议对1978年《宪法》进行了修改， 并通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民 政府组织法》。修改后的《宪法》和《地方组织法》取消了革命委 员会，人民政府重新成为各级地方政府。自此，革命委员会消失。
第一节 地方政府的产生与演变
三、中华人民共和国成立以后的地方政府
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（三）地方政府功能的全面性
中国古代地方政府无非在集权与分权两大治国思路中摇摆前行。
▲汉代:郡守职权极大，全面负责一郡的行政、司法、军事等事务，并成 为汉代地方施政的基本原则。 ▲隋唐五代时期:地方政府权力受到一定限制与削弱。但是，地方政府照 样有权过问地方人事权、司法权、财政权与军事权。 ▲唐代地方政府:设置了司功参军事、司仓参军事、司户参军事、司兵参 军事、司法参军事、司土参军事等职能部门，对辖区内的教育、财政、 民政、军政、司法、基础设施等事务进行全面管理。 ▲清朝:一个县令，品秩仅为七品，但身在辖境之内就是“一人政府”， 主管着税收、司法、治安、教育、福利、公共工程等。古代地方司法一 直是依附在地方政府身上的附庸，没有独立地位。
▲从内容上讲，地方政府只能在本行政领域内 管理公共事务，而无权干预立法和司法事务。
二是职 权边界 的法定 性。
▲地方政府一般只能在法律专门规定或原则规 定的范围内行使权力，否则就是违法。
▲在单一制国家中，中央政府与地方政府之间 总存在着控制与被控制、监督与被监督的关系。 只有法律规制下的裁量权自由。
▲北洋军阀时期 县级政府主要总 理全县行政事务， 县知事公署内设 二至四个科，科 内设科长一人、 科员二至四人， 另设技士一至三 人。
第一节 地方政府的产生与演变
二、近代中国的地方政府
（二）南京国民政府时期的地方政府形式
▲地方政府设置市、乡、镇，形成基层城乡分治格局。
▲南京国民政府撤销道一级地方政府建制，完全恢复秦代 的省—县二级制。
▲郡县制起源于春秋，形成于战国，全面推行于秦始皇 统一天下。郡县制标志着中国地方政府制度的形成。
第一节 地方政府的产生与演变
一、古代中国的地方政府
（二）中国古代地方政府制度变迁
▲1. 秦汉到 隋朝时期，郡 县二级制向三 级制演变
▲2.唐宋辽 金元时期，地 方政府从二级 制到三级制的 演变回复
以行政区划与 行政层级的变
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（一）地方政府角色的双重性
▲各国地方政 府一般都具有 执行性职能和 领导性职能。
▲所谓执行性职能是指地方政府执行国家法 律，执行中央政府的政策指令，推行中央政 府的决策。
▲所谓领导性职能是指地方政府在其辖区内， 都以地方法人的身份对行政事务进行管理、 指导、协调，以保证和促进地方社会和经济 的顺利发展。
度
制度中的法律地位，还展示了地方政府之间横
向关系的协同方位。
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分
（二）地方政府的设置目的
▲地方政府治理国家部分地域，以实现当地的社 会稳定、人民富裕和经济繁荣，从而维护和巩固 国家的政治统治。
▲形成了设置地方政府目的的差异性。不同设置 目的的差异性就会形成不同类型的地方政府，它 具体反映在地方政府的单位名称、功能定位上， 同时反映在体制、管理机制上，或者反映在职权 范围的设定上。这就直接影响到相关地方政府的 机构设置、职责重点和运作方式。
▲地方政府单一管理 体制转由中央政府和 地方政府双重管理体 制。废除了府、厅、 州，在省与县之间增 加道一级政府，形成 “省、道、县”虚三 级制行政体制，省管 道、道管县。
▲道是省与县之间的一级政府 组织。县是道之下的地方行政 机关，县以下主要设城镇、乡 等地方自治组织，因此，县又 可以视为地方自治组织的上级 主管机关。《划一现行各省地 方行政官厅组织令》规定县政 府长官称为“知事”，县政府 称为“县知事公署”。
重点 难点 在这里
第一节 地方政府的产生与演变
一、古代中国的地方政府
（一）地方政府的起源
▲马克思主义认为，国家不是从来就有的。 ▲从国家产生一直到西周王朝，中国没有地方政府。 ▲周初实现封邦建国的封建制
郡县制标志 着中国地方 政府制度的 形成，在中 国古代地方 政府制度史 上具有开创 性意义。
▲中国早期实行的这种全面分权没有行政区划 之分，也没有地方政府之治。
▲处于最高层级的地方 政府，直接受中央政府 的领导，它的权限更趋 广泛、全面，但是，直 接管理公共事务的范围 也相应减少，其大部分 行为更具抽象性。
第三节 地方政府的类型
二、按地方制度分类的地方政府
（一）行政性地方政府
▲行政性地方政府由中央政府或上级政府任命产生，其行政首长由 中央或上级政府任命，其权限范围大小取决于中央政府或上级政府 的授予，其管辖事务的范围除了只能由中央政府承担（如国防、外 交、货币、金融等）的以外，其他都可由中央政府授予。
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（四）地方政府权力的非主权性
▲当代中国是单一制国家，国家主权由中央政府行使，地方政府 的权力来自于中央政府的授予
▲地方自治权实质 上是中央政府对地 方政府自治事务管 辖权的授予
▲正是由于这种授予，自治的地方政府才有 权以自己的名义、按自己的意愿管理公共事 务，自治权并不是自治的地方政府固有的权 力。地方政府拥有的自治权不具有主权属性。
▲地方各级人民政府每届任期五年。 地方各级人民政府对本级人民代表 大会负责并报告工作。 ▲县级以上的地方各级人民代表大 会设立常务委员会。县级以上的地 方各级人民政府在本级人民代表大 会闭会期间，对本级人民代表大会 常务委员会负责并报告工作。 ▲地方各级人民政府对上一级国家 行政机关负责并报告工作。地方各 级人民政府都是国务院统一领导下 的国家行政机关，都服从于国务院。
▲如：中国香港特别行政区政府和澳门特 别行政区政府实行的“一国两制”。
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分
（一）地方制度安排
▲是指中央政府对地方政府做出的制度安排，
地
其中涉及中央政府与地方政府之间的政治关系、
方
行政关系、财政关系，它反映了地方政府在国
制
家生活中的角色定位，规定了地方政府在国家
第一节 地方政府的产生与演变
三、中华人民共和国成立以后的地方政府
（二）革命委员会
第二时期：“文化大革命”时期至1978年
▲1966年“文化大革命”开始后，人民委员会被革命委员会取代。 所谓革命委员会，就是由军队代表、干部代表和群众代表参加的 “三结合”的地方全权性的政权机构。
▲1976年秋“文化大革命”结束一直到1978年，五届全国人民代表 大会第一次会议通过的《宪法》仍然规定：“地方各级革命委员会， 即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地 方各级国家行政机关。”
▲各省在乡一级普遍设置政权组织，城镇地区被统一称为 “市”。市作为地方一级行政机关，分为行政院直管的院 辖市（后称“特别市”）和省直辖的普通市。
▲县所辖地区的城镇不设市而设镇，乡、镇成立农村基 层政府，市成立城市地方政府，两者均由省管辖
第一节 地方政府的产生与演变
三、中华人民共和国成立以后的地方政府
▲处于最低层级的 地方政府，直接面 对社会与民众，对 辖区公共事务承担 直接的责任，但管 理公共事务的范围 相对有限；
▲处于中间层级的地方 政府，是一个国家最基 本的政府层级，管辖的 范围较为广泛，管理权 限也相对齐全，一般有 执法权，有的还有立法 权，但其中有相当一部 分事务交由下级地方政 府完成；
迁为主线
▲3. 明清地 方政府从多级 制到三级制或 短期二级制变 化
第一节 地方政府的产生与演变
二、近代中国的地方政府
（一）北洋军阀时期的地方政府形式 ▲北洋军阀时期是中国近代史上军阀割据、征战不休的大动荡 时期。中央政府派系林立，政权变换频繁，各地大小军阀争权 夺利、混战不休，“地方政府成为他们割据称雄的工具”。
▲另一方面，地方政府往 往还隶属于同级权力机关， 地方政府机构的主要成员 一般由地方同级权力机关 直接或间接选举产生，地 方政府要对地方立法机关 负责，受其监督。
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（二）地方政府职权的有限性
一是管 辖的地 域范围 的有限 性。
▲从空间上讲，地方政府只能在其所管辖的行 政区域内行使权力，不能超越行政区域；
▲从纵向而言，地方政府既具有程度不同的服从性，又具有相对的 独立性，一般都扮演着执行与被执行、领导与被领导、调控与被调 控、指导与被指导的双重角色。
第二节 中国地方政府的内涵与特征
二、中国地方政府的特征
（一）地方政府角色的双重性
在我国，地方政府具有明显 的双重隶属关系。
▲一方面从属于中央政府， 必须在它所设定的权限内活 动。中央政府可以创设或解 散地方政府机构，也可以增 减地方政府的职能权限，还 可以依法直接决定地方政府 首长的任免去留；
（一）人民委员会
第一时期：1954年至“文化大革命”时期
▲1954年《宪法》和《地 方组织法》对中国的地方 政府体制和组织结构作出 明确的规定:地方人民代表 大会选举产生地方人民委 员会。地方各级人民委员 会是地方各级人民代表大 会的执行机关。
▲人民委员会在这一时期出现四 方面变化：一是撤销乡政府，由 人民公社取而代之；二是实行市 管县的体制，规定直辖市和较大 的市可以辖县并直接管理；三是 地方政府机构迅速增长，直接介 入经济工作；四是地方政府部门 除受本级人民委员会领导之外， 还要接受上级人民委员会相应工 作部门（即主管部门）的领导。 双重领导体制促使各级地方政府 机构迅速膨胀。
第二节 中Biblioteka Baidu地方政府的内涵与特征
一、中国地方政府的内涵
▲我们现在论述的地方政府，是××人民政府简称，仅指地方行政 机关，是地方权力机关的执行机关，与司法机关分离。地方政府内 涵主要承载地方政府权力结构的疏密、强弱、大小关系的变迁。
（一）秦汉到隋朝时期地方政府职权关系 （二）唐及宋辽金元时期地方政府职权关系 （三）明清及民国初期地方政府职权关系 （四）南京国民政府时期地方政府职权关系 （五）中华人民共和国成立以后地方政府职权关系
二、按地方制度分类的地方政府
（二）自治性地方政府
自治性地方政府是指由当地民 众依法选举产生的地方政府
▲第一，它不由中央政府或上级政府任命或批准。
▲第二，自治性地方政府由权力机关和行政机关构成。自治性地方权 力机关运用的权力，来自于当地民众通过选举的直接授予。
基 ▲第三，自治性地方政府的地方行政机关不是国家的地方行政机关，
第一章 中国地方政府概述
本章主要内容
第一节 地方政府的产生与演变
一、古代中国的地方政府 二、近代中国的地方政府 三、中华人民共和国成立以后的地方政府
第二节 中国地方政府的内涵与特征
一、中国地方政府的内涵 二、中国地方政府的特征
第三节 地方政府的类型
一、地方政府的类型划分 二、按地方制度分类的地方政府 三、按设置目的分类的地方政府 四、按层级分类的地方政府
（三）人民政府
第三时期：1979年以后
▲《中华人民共和国宪法》经 过1978年和1982年两次修改， 1979年又通过了新的《地方 组织法》，地方政府的组织结 构发生了较大的变化。 ▲特别是1982年《宪法》， 明确规定了人民政府体制就是 地方政府体制，即地方各级人 民政府是地方各级国家权力机 关的执行机关，是地方各级行 政机关。
从实践上 看，中央 政府或者 上级政府 授权上可 能存在两 种倾向
▲如果授权范围过大过广，会助长地方势力，导致 割据、分裂的不良后果；
▲如果授权范围过窄过小，地方政府就难以完成所 承担的职责，更难以应付意外的突发事件。
▲于是，中央与地方的权限如何分配恰当，成为行 政性地方政府治理中的一个难题。
第三节 地方政府的类型