《湖北省食品安全管理规定》起草说明
《湖北省食品安全管理规定》起草说明
（2013年10月12日）
民以食为天，食以安为先。食品安全问题是民生问题，事关社会的和谐与稳定。我国现有与食品安全有关的法律法规尚不完善，存在一些缺陷，一定程度上影响着食品安全监管工作的进一步开展。因此，根据湖北省实际情况，出台一部省政府食品安全规章--《湖北省食品安全管理规定》（以下简称《规定》），迫在眉睫。这对全省食品安全监督管理，保障公众身体健康和生命安全，促进食品产业健康发展，均具有重大意义。
一、制定《规定》的必要性
2009年，食品安全法及其实施条例颁布实施以来，我省食品安全工作取得积极进展，食品安全形势总体稳中向好，但影响和制约我省食品安全的深层次矛盾和问题尚未得到根本解决，食品安全形势依然严峻。为了完善监管制度机制，创新监管方式方法，破解食品安全监管难题，有必要健全食品安全法律法规体系，解决我省诸多食品安全问题。
（一）制定《规定》是贯彻实施《食品安全法》的客观需要
《食品安全法》第二十九条第三款授权省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会，根据本地实际情况制定对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法；国家药监总局上
报国务院《食品安全法（修订稿）》第三十一条第二款修订为授权自治区、直辖市人民代表大会常务委员会或者省、自治区、直辖市人民政府依照本法制定对食品生产加工小作坊、小食品店、小餐饮店、食品摊贩的管理办法。我省人大曾将《湖北省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》、《湖北省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》列入了“五五”立法计划，但由于种种原因，该计划尚未落实。
结合当前食品药品监管体制全面改革的新形势、新要求，制定《规定》，拟解决如下问题：一是制定上位法确定授权地方食品立法问题；二是明确我省食品监管体制后各部门职责；三是补充、细化食品安全监管制度和要求；四是食品安全管理的手段和机制；五是补充、细化相关行为的法律责任；六是完善食品法规中的用语解释。
（二）制定《规定》是适应形势发展的需要
随着人民群众生活质量的不断提高，食品安全问题也日益凸显，已成为当今社会的热点。食品安全问题给公众造成巨大的心理恐惧与心理障碍，影响食品消费信心。频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注，消费者对市场上销售的食品的安全性产生怀疑，对食品的消费信心严重下降。通过制定《规定》，着力健全食品监管机制和食品生产经营中的突出问题，健全监管机制，依法行政，推行行之有效的食品安全管理制度，改变食品安全现状，保障群众身体健康。这是历史赋予我们的责任与使命，义不容辞。
（三）制定《规定》是严格食品监管执法的需要
《食品安全法》及其《实施条例》颁布实施以来，在我省得到了有效的贯彻实施，但新情况、新问题的出现，尤其是食品监管体制改革，食品安全监管部门的调整，有些具体内容逐渐已不能完全适应食品监督管理和执法实践的需要。为了给食品监督管理工作提供充分的法律依据，保障各部门更好地履行与食品监督管理有关的职能，需要结合我省实际，采用“拾遗补缺”的方式，对上位法进行细化、补充和完善，并通过部分创制性规定，使《规定》具有针对性和可操作性，解决食品监管法律法规不规范、不配套的问题，实现对全省食品生产经营活动的有效监管。
二、《规定》总的起草原则和形成过程
我局于2013年5月向省人大法制工作委员会呈报了《关于将<湖北省食品安全条例>纳入“六五”立法计划的请示》。我局制定工作方案，成立领导小组、工作小组和专家指导组，并由政策法规处牵头，具体负责《规定》的起草工作。在当前食品药品监管体制改革下，为食品安全有效监管提供法律支撑，按照“上合法律，下合省情，补充细化，解决问题”的思路，确定了以下起草原则：第一，上位法未作规定的，需要作补充和急需解决的问题，通过本《规定》加以具体规定；第二，上位法规定不明确或者规定比较原则的，进行明确和细化；第三，结合食品药品机构改革，根据相关部门的职责分工，进一步明确各自在食品监管工作中的责任；第四，在
不与上位法相抵触的前提下，结合本省实际，作出一些创新性的规定。
我局先后组织人员赴部分省市考察学习地方食品安全立法经验，借鉴、吸收先进省份好的经验和做法，并通过座谈会、研讨会等多种形式广泛征求意见，组织起草专班，参照国家药监总局上报国务院《食品安全法（修订稿）》的相关内容，进行取舍和创新，形成了《湖北省食品安全管理规定》初稿。
三、基本框架和主要内容
《规定》共八章六十九条，包括总则、市场准入、食品生产经营、食品检验、食品安全风险管理、监管管理、法律责任、附则。主要内容如下：
（一）落实监管体制改革和政府职能转变的要求
一是根据《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，县级以上地方人民政府应当加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供经费、人员等保障，并明确各级人民政府及其食品安全委员会的法律地位和职责（第4条）；调整了各级食品安全监管部门的职责（第6条）。二是明确县级食品药品监督管理部门应当在乡（镇）或者区域设立食品药品监督管理派出机构（第4条）。三是明确县、乡（镇、街道）、村（社区）的食品安全管理责任。将食品安全工作列入政府绩效管理评价体系（第4条）。四是明确食
品安全监督管理部门的监管职责。规定各级政府食品安全委员会在监管职责不明确或者对职责分工有异议时的确权责任（第5条）。五是加强行业组织行业自律（第7条）。六是实施食品安全奖励制度，对在食品安全工作中作出显著成绩的组织和个人给予表彰和奖励（第九条）；同时，建立举报奖励制度（第54条）。七是规定县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未按照规定履行职责，造成不良后果的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分（第65条）。
（二）强化企业主体责任落实
一是明确提出食品生产经营者是“食品安全第一责任人”，应当履行“诚信自律”的义务（第3条）。二是为强化食品安全管理人员的职业素质，《规定》中提出：食品生产经营者应当按照国家有关规定配备专职或者兼职食品安全管理人员（第24条）。三是为落实食品企业追溯义务，《规定》中提出：食品生产经营企业应当按规定实行电子化管理，保证食品可追溯（第28条）。四是为强化对婴幼儿配方食品的严格监管，小食品店不得销售婴幼儿配方食品（第30条）。
（三）实施严格市场准入
一是根据《食品安全法（修订稿）》要求，将食品生产、食品流通、餐饮服务三项许可整合为食品生产经营许可（第10条）。二是实行食用农产品质量安全市场准入制度（第11条）。三是根据《食品安全法（修订稿）》第三十一条第二款
的授权，对小作坊、小食品店、小餐饮店和食品摊贩生产经营活动实行准许制度（第12条）。四是对农村集体聚餐实行备案管理（第14条）。
（四）建立食品安全保障体系
第一，要强化食品技术检验支撑：一是要推进食品安全检验检测能力建设（第37条）。二是制定并实施食品安全年度统一监督抽检计划。有关食品安全监督管理部门应当按照食品安全年度监督管理计划和年度统一监督抽检计划开展监督管理和抽样检验工作（第38条）。三是明确了复检规则（第40条）。四是规定食品检验机构在食品检验中的责任（第41条）。
第二，要强化食品安全风险管理：一是加强食品安全风险监测和风险评估能力建设，建立和完善食品安全风险监测和风险评估体系。明确卫生行政部门会同省食品安全监管部门制定本省食品安全风险监测计划，强调由县级以上卫生行政部门组织开展的食品安全风险监测和风险评估（第43、44条）。二是成立食品安全专家委员会进行食品安全风险评估。将风险评估的结果作为食品安全监督管理、制定和修订地方标准、发布风险预警的依据（第45条）。同时规定，通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织有关食品安全监督管理部门检验和食品风险评估。风险评估结果表明可能存在食品安全隐患的，有关部门应当及时组织调查，并根据调查结果，采取相应食品安
全管理措施。三是是对发现可能对公众身体健康和生命安全造成危害的食品时，可以对问题食品、有关企业和相关区域采取暂停购进、销售的临时控制措施；建立食品安全新闻发言人制度，对食品安全相关信息实行统一公布（第46条）。
（五）规范食品监督管理
一是规定了食品安全监督管理部门和食品检验机构在药品管理工作中，需要承担的责任、拥有的权利和义务，规定了食品安全监督管理部门应当依法履行食品安全监督管理职责，加强对食品和食用农产品生产经营者的日常监督检查，如实记录监督检查情况和处理结果（第47条）。二是各级食品安全监督管理部门实行食品安全信息公开制度（第53条）。三是规定了食品安全事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应尽的责任和义务（第55条）。
（六）查处食品违法违规行为
一是在刑事责任方面，完善了行刑衔接机制，规定对涉嫌构成食品安全刑事犯罪的, 食品安全监督管理部门应当及时将案件线索移送公安机关。公安机关应当对有关案件线索进行立案前调查，对符合立案标准的，及时立案侦查，食品安全监督管理部门应予配合（第56条）。二是在《食品安全法（修订稿）》中未涉及到的食品生产加工小作坊、小食品店、小餐饮店、食品摊贩生产经营食品违法行为，制定了罚则（第58条）。三是对农村集体聚餐未按规定备案的，创设了罚则（第60条）。
随着药监体制的重大改革和相关部门职能的调整，根据国家食品立法工作部署，《食品安全法》将于明年4月有望出台。新的体制理顺后，我们势必有一个再学习再实践的过程，尚需不断摸索食品监管体制改革后的食品安全监管工作，通过制定政府规章，在实际应用中总结食品安全工作经验和教训，积累素材，为制定湖北食品安全地方法规奠定基础。有鉴于此，在学习考察外省食品安全立法经验的基础上，立足湖北省情，结合实际，适当超前，立法日程尽量与上位法修订时间同步推进，一旦新修订的《食品安全法》颁布实施，我省立即出台与之衔接的地方规章《湖北省食品安全管理规定》，与上位法保持一致，使我省食品安全立法工作处于全国领先水平。