中央政制秦汉三公九卿

中央政制－－秦汉三公九卿
始皇统一天下后，建立了第一个中央集权的政府，其制度为汉代所遵从，中央政事由三公九卿主理。

所谓三公九卿，介绍如下：
（一）丞相
本义：相者，辅助之义，后引申为辅助国君，管理国家政事者称为相。

在春秋时候，相一词已出现，但非为官职，只是代表居于辅助国家的地位，如左传昭公四年：「子产善相小国。

」
演变：西周时，位在宰执的是上卿，本来只有周天子能设置，到了战国时列国并立，七国都有宰执，不久宰执改称为相邦（汉人为避高祖名讳写成相国），或称丞相。

至战国时秦「初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相」（史记．秦本纪）始为正职。

秦常置左右丞相，以左为尊，有时为加尊，如吕不韦；
以中人为相则称中丞相，如赵高。

汉高祖立国，置丞相，后改命为相国，吕后文帝时复置左右丞相，并以右为先，西汉哀帝时又改称大司徒，东汉年间多称大司徒或司徒，献帝时又复称丞相。

职掌：《汉书．百官公卿表》简言其职掌为「丞相掌丞天子，助理万机」
《荀子．王霸》：
「相者论列百官之长，要百事之听，以饰朝廷臣下百吏
之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君，
当则可，不当则废。

」
丞相为百官之首，统领外朝官员；天下百官奏事，须经丞相，
而重要政策亦须由丞相领衔奏请；对于郡国百官则有考课论赏
及任免之权，并需收阅各地「上计」。

换言之，丞相便是朝廷
上行政权力最大，助天子理政之最高负责人。

地位：汉制，丞相金印紫绶，秩万石。

备受国君尊敬：「王者待以殊敬，在舆为下，御坐为起。

入见参对而议政事．．」（后汉
书．陈宠传）甚至王者亲住丞相府商议大事。

国家大事，虽要经过奏请的手续，但丞相仍有完全的决定权，
因为「丞相所请，靡有不听。

」（同上）反而丞相可不从君主
之诏，有封驳诏书之权，如景帝时丞相周亚夫以白马之誓反对
封后兄王信为候，哀帝时王嘉封还帝欲封宠臣董贤官爵之诏书。

是汉之丞相，地位崇高，为皇帝于政事上的代理人。

（二）御史大夫
本义：原为君主近臣，本为记事之官，战国时为君主所信任，用以监察百官，为人主耳目，渐变成纠劾百官之位。

演变：《史记淳于髡列传》记：「御史在后，执法在旁。

」秦始皇称帝前己有这官位，及并天下，乃成为中央政府最高级官员之一。

至西汉，则位居副丞相之职，仍司监察。

《汉书．百官公卿表》云：
「御史大夫，秦官。

位上卿，银印青绶。

掌副丞相．．．受
公卿奏事，举劾按章。

成帝绥和元年，更名大司空，
金印紫绶，禄比丞相，．．．哀帝建平二年，复为御
史大夫。

元寿二年，复为大司空。

」
职责：虽云为丞相之副，位秩皆在丞相之下，但有以法纠告丞相的权力。

《汉书．朱博传》言御史大夫：
「位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临。

」
可以知道其主要职责在管法令规掌，考课功绩，更重要的是与丞相互相制衡。

汉制，丞相管行政，所定之事从行政角度考卢，御史大夫掌监察，从法令角度审查丞相及其所属吏授用之法有否违法。

而且御史大夫也有权复查大臣的上奏和地方的「上计」。

地位：品秩虽只有中二千石，但升迁前途极佳，为丞相的候补人。

御史大夫亦掌出纳文书，封拜除授，草创法令，皇帝诏书亦先下御史大夫然
后转给丞相，丞相上书也由他转呈，且此职多由皇帝的亲信担任，如武帝时代的张汤、赵禹，因此其权力有时甚至比丞相大。

故当时丞相府及御史府合称「二府」。

（三）太尉
本义：太尉源起于战国时的尉，是封建制度坏后掌管兵事之官，初只为君主的侍卫，其后变为国家的军官。

演变：秦未统一前己设国卫，昭襄王时白起迁为国尉，赵亦有国卫，后秦并六国，改为太尉，助皇帝掌全国武事。

《汉书．百官公卿表》记：「太尉，秦官，金印紫授，掌武事。

」至汉初置太尉，但己不能握有军事全权，只有带兵权，没有调兵权。

但其位望及被尊崇程度并未消减，地位与丞相等，秩万石，但因职掌不重要，故时有时黜，武帝建元二年（－１３９）罢，元狩四年（－１１９）改置大司马，但为虚衔，加在大将军之上。

东汉复太尉，但常与大司马更迭互置，职掌只总理军政或充皇帝的军事顾问。

四）九卿
九卿，是诸卿中较重要的九位，秩为中二千石，其他的如秦的将作少府、内史，汉的执金吾、将作大府，称为列卿。

九卿所司，兼管理皇室及中央政府的事务，九卿所司，与郡国有关的要通过丞相，又可以直接接受皇帝命令，所以汉的九卿不纯然是丞相的下属。

秦汉丞相权力之转移
自秦设立丞相，汉初踵行之。

西汉以后，设立丞相的朝代不多，但是行使丞相职权的官员，历代均有，只是官名并非丞相，对这些行使丞相职权之官，统称之为宰相。

为何历代丞相一职，时置时废，时而被其他官职行使其权力，而我们又极力探求每朝的「真宰相」所在呢？章太炎说：「吾中国专制之世，宰相则用近臣。

」责中国是专制之世，是否过苛，暂且不论，然中国政治制度中，国家之终极权力始终在皇帝一人手上，他可任用近臣以取代及行使丞相之职权，以致相权没有独立自主的地位，此皆历朝所见之明证。

现就秦汉丞相权力的演变叙述如下：
（一）秦及西汉初期：此时为「丞相独相制」，虽然中央有所谓三公分权，但由丞相总其成，掌全国大政，丞相为政府之实际领袖。

（二）汉武帝：武帝英明有为，亲理政务，渐夺相权，而武帝晚年又在内廷决事，丞相因位尊而望隆，不便随时召入内廷，因此皇帝与丞相无形中疏远起来，而经常襄助皇帝处理国事的人，乃是一部分特许出入禁中的朝臣，以及经常侍从皇帝左右的士人和宦官，这批人便形成「内朝」，内朝已决定的事，便交给丞相去办，因此丞相渐成为听命于内朝的执行官，失去参与国政决策的权力
而内朝的尚书、中书（中者宦也；中书者，乃以宦官掌皇帝私人秘书是也）原属少府，本是皇帝私人秘书，武帝以后，尚书因出纳王命、参议机要，权力渐大，尚书渐成为当政大臣必兼的职务。

（三）汉昭帝：外戚霍光以「大司马大将军领尚书事」的衔头辅政，大将军（外戚）权力上升，成为内朝的最高决策者，丞相变成大将军的部属，外朝官员只有加上「侍中」、「给事中」等衔头才能参与内朝决策
（四）汉成帝：御史大夫何武建议：「今末俗文弊，政事繁多，宰相之材，不能及古，丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。

宜建三公官，定九卿大夫之任，分职授政，以考功效。

」
成帝采纳何武之言，置大司马，改御史大夫为大司空，二者增俸禄如丞相，由是丞相、大司马、大司空成为「三公官」，三公职事难分，地位平等，互不统属而统辖于皇帝。

三公官之建置，标志着宰相制由「独相制」一变而为「并相制」，丞相权力被分削。

（五）汉哀帝：成帝时所置之三公官，议者以为无益于治乱，旋即废除，但未及四载，哀帝复建三公官，改丞相为大司徒，与大司马、大司空并称三公，三公分职，相权被削，而大权始终集于大司马（外戚），终而有王莽篡汉。

（六）东汉光武帝：光武中兴，东汉三公只是「坐而论道」，变得位尊而权不重，有名无实，是政府的备员而已。

光武帝因鉴于西汉外戚僭窃，至数世失权，故身亲庶务，不但不设辅政将军，同时为了更彻底问政起见，乃把大权集于内朝的尚书，外朝三公则尊而不亲，徒有虚名，尚书渐成为实际最高行政总枢，当时事无大细，皆由尚书下行三公，或不经三公径下九卿
（七）明帝：确立「录尚书事制」，三公必须加「录尚书事」衔头，才得参与国政，三公权力下降，相权为尚书所夺。

（八）灵帝：置尚书台（又称台阁），尚书台为独立机构，名义上仍属少府，其长官为尚书令，为皇帝近臣，秩不过千石，而权过三公，负起枢机宰辅重任。

「总典纪纲，无所不统」（后汉书），又「尚书令统摄诸曹，出纳王命，敷秦万机」（艺文类聚）。

总括来说，相权与皇权有着此消彼长之关系，相权之被削弱，固是由于皇权过份申张之结果所致，若就制度讲，武帝重用内朝，成帝建置三公官，皆是相权被削之要因。

演至东汉，相权已全被内朝尚书所侵夺。

严格来说，秦汉是中国历史上第一个正式的统一政府，秦汉的三公九卿制可以说是中国历史上第一个中央政制。

因为秦汉以前的中国，只可以说是封建的统一。

夏、商、周的统一是建基于诸候国有极大的自主权之下，天子只有共主之名而无控制诸候权力之实，当时连一个象样的中央政府也没有，更煌论有中央政制。

秦始皇的并六国，统一天下，建立了一个前所未有的中央集权政府，而这个政府又以君权为中心，是奠立了后世以国君为权力核心的中央集权政体。

汉代秦兴，亦沿用此种制度；后世之中央政制，虽名目分工有不同，但皆循此以君权为主的中央集权模式而发展，影响不可谓不大。

亦由于三公九卿制为封建制度解体后第一个的中央政制，官员的职掌仍有封建家臣的影子。

在封建时代，政府和家庭是分不开的，周天子便是是这个天下大家庭的家长，有家臣帮助管理家国事；在诸候国中诸候的地位亦复如是。

当把家化为国之后，原来管皇帝家务的，连带管及国家大事，例如在封建时候国内管家称为宰，出外作副官叫相，所以钱穆称宰相为「封建时代贵族私官之遗蜕」，
又如九卿中的奉常以前掌祭祀祖先鬼神，化家为国之后，兼掌天下礼仪；又如太仆本为主公之马车夫，因管车马，兼管国家武备，所以九卿都可以说是皇帝的家务官，而亦属宰相，为政府的事务官。

所以说三公九卿制是封建旧制遗蜕未尽。

秦及西汉时虽三公并列，但以丞相权大，掌天下庶政，御史大夫及太尉只为丞相
的辅助，而且多为独相。

丞相受皇帝委托处事务，其任免皆操于皇帝之手，但秦及汉初，皇帝对日常事务少干预，只须丞相将一切向天子奏请，然「丞相所请，靡有不听」，可以说将处理国家庶政的大权完全交与丞相。

若天子不淮丞相所奏的事，则表明天子对丞相的信任出现问题，丞相便要辞职，如周亚夫谏封降虏为候，上不用其议，周亚夫谢病免相。

而丞相亦须全力理政，如有处理不当或遇天灾地变，丞相亦须自杀，或免官思过，以示负责。

故亦可称之为丞相负责制。

秦汉中央政制亦因其由家臣演化出来，丞相是政府的行政长官，亦是国君的家
臣，因而令君权及相权间的界限划分不清。

好处是可以随宜变化。

汉初制度之善，在于君主常能屈己以申臣，此或与汉初黄老思相盛行有关，君主皆尚无为，将办理庶政之权悉与丞相，使丞相有充分的权力，以兴利除弊，丞相乃敢负责，而大有所为，同时丞相于展拳脚时亦须奏请天子，以防大权旁落，再加上御使大夫以法相纠而又不会牵制丞相推行政事，保障了君权又不防行政效率，为此制之精妙。

然问题亦因此而生，因丞相须向皇帝负责，皇帝仍是全国行政最高领袖，仍
有权决定军国大计，其管事的程度便视乎其意愿及兴趣。

遇着有雄心的皇帝，矜才使气，便会侵夺宰相之权，所以始皇可以事必亲躬，二世也可以百事不理，汉武帝雄才大略，宰相便退处无权，甚至皇帝不信丞相，防其权重，便任用身边的亲信，令相权为之下降。

丞相总天下之大政，君主感其地位太高，职权太重，不得不为之深思，而汉武帝喜独揽大权，为加强皇权，逐引用近臣，使丞相制日渐破坏。

因汉武帝多理事，他的侍从和随员便随之参政而权大，例如尚书，原为少府之属官，秩不过千石，主发书章奏之事，因接近皇帝，有宣示诏令和阅读章奏之权，能参决朝政，若由宦者尚书，则称为中书。

加上武帝晚年，把听事地点由外廷迁往内廷，丞相不能随时入内廷议政，于是武帝身旁之近臣如尚书、大将军、侍中便有参政实权，形成内朝，议定国策后交外朝丞相执行，丞相便变成了执行官，失去了议政的权力。

及汉武崩，也恐大权旁落，便以霍光为大司马大将军领尚书事辅政，代皇帝成为内朝的领袖，此位后多为外戚所占，开外戚干政之先，王莽亦由此而篡汉，皆因外廷相权为内廷尚书及大司马大将军所侵夺。

至东汉光武帝，亦因怕大权旁落，自亲庶务，尚书权力继续侵夺相权，三公只为虚位「虽置三公，事归台阁（尚书），自此以来，三公之职，备员而已」
（后汉书．仲长统传）但外廷的丞相权力仍受到进一步的削弱，成帝时将三公丞相独大改为三公并相制，大司马、大司徒、大司空并为宰相，成为三个权力完全平等的机构，以分割相权，汉初相制无复完状。