财政分权_理论与国外实践_边维慧

济 研 究
斯、日本的财政分权的实践, 分析比较了这三个国家的财政分权模式, 并对中国的财政分权 改革提 出了建议。
关键词 | 财政分权 政府 财政关系 财政联邦主义
中图分类号 | F810. 2
作者信息 | 边维慧, 男, 1973 年生, 博士生, 中国社会科学院农村发展研究所, 100732。
李自兴, 男, 1951 年生, 甘肃省庆阳市正宁县, 745300。
市场维护型财政联邦主义最重要的经济 效果是导致了辖区间的竞争, 由此形成了一 系列对地方政府的经济与政治激励制约。辖 区之间的竞争影响了辖区之间的企业在产品 成本上的差异。这种竞争会延伸到资本和劳 动力要素的竞争上, 从而影响地方经济和税 收状况。硬预算约束意味着地方政府有可能 破产, 地方公共物品融资可能会遇到极大的 障碍, 从而激励地方政府改善地方财政状况。 市场维护型的财政联邦主义通过限制中央政 府的行为, 阻止政府对市场活动的扭曲, 削弱 了寻租和政治保护。º
好的辖区迁移, 地方政府之间为了吸引选民 就会展开竞争, 从而能够像市场一样有效率 地提供地方公共物品。¹
马斯格雷夫从财政的三大职能出发, 分 析了中央和地方政 府存在的合 理性和必 要 性, 并对三大职能在中央和地方政府之间进 行了划分。º 他认为, 宏观经济稳定与收入再 分配职能应由中央负责, 而资源配置职能则 应由地方政府负责, 这样可以根据各地区居 民的偏好不同而进行有差别的资源配置, 有 利于经济效率和社会福利水平的提高, 并进 一步提出了清晰的中央和地方之间的税收划
¹ C. M . Tiebout, The Pure Theory of Public Expenditure, The J ournal of Political Economy , 1956, 64, pp. 416~ 424.
º R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York:McRaw- Hill, 1959.
进市场机制的过程中相互拥有权利和义务, 从而市场交易的各方都从市场的增进中获得
收益。
钱颖一认为, 维护市场的财政联邦主义
具有以下 5 个特征: ( 1) 存在一个政府内的层 级体系; ( 2) 中央政府与地方政府之间存在着
一种权力划分, 从而任何一级政府都不拥有
绝对的制定政策法规的垄断权, 同时在自己
可以用第二代财政联邦主义理论来解释 中国改革开放以来经济快速增长和成功转型 的制度性因素。中国式的分权改革为市场机 制的创造发挥了关键作用。
二、财 政分权的国外实践
1. 美国的政府间财政关系 ( 1) 政府级次和政府间的政治法律关系 美国是一个联邦制国家, 政府结构为三 级政府: 联邦政府、州政府和地方政府。美国 宪法规定, 政府权力在联邦政府和州政府之 间划分, 既没有将所有权力全部授予联邦政 府, 也没有禁止州政府做什么。地方政府在 法律上是隶属于州政府的, 是一体的, 即所谓
财政分权: 理论与国外实践
边维慧 李自兴
提 要 | 财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方 政府之间 关系时 所采取的 一种主 要模式。随 着财
政分权理论的发展, 世界各国的财政分权 实践也在不 断深入, 并 表现出较 大的差 异性。本文 对财
经
政分权理 论进行 了系统的 梳理、评述, 并 在此基础 上介绍 了三个 不同类 型的国 家 ) ) ) 美国、俄罗
传统财政分权理论的 TOM 模型认为, 分 权主要是针对资源配置而言的, 即如何就地
方性公共物品的供给及其相应的财政来源在
中央和地方之间进行分工。
( 2) TOM 模型中财政分权决策的影响因 素
布罗伊斯和埃勒提出了影响分权决策的
5 个主要因素: 地区间居民偏好的差异性、规 经
模经济和外部性、辖区间竞争和垂直分工、政 济
治因素、地理和人口条件。¼
研 究
A. 地区间居民偏好的差异性 蒂布特
较多地讨论了地区 间居民偏好 的差异性 问
题。在居民在辖区间自由流动等一系列的假
公共产品理论是由萨缪尔森、马斯格雷 夫和维克里( Vickrey ) 最终完成, 并形成 了威 克塞 尔 ( Wicksell) ) 林达 尔 ( Lindahl) ) 马 斯 格雷夫 ) 萨缪尔森 ) 维克里公共物品理论体 系, 该体系的形成为财政联邦主义的发展垫 定了基础。
» W. E. Oates, Fiscal Feder alism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.
¼ Breuss and Eller, The Optimal Decentralization of Government Activity: Normative Recommendations for the European Constitution, Constitutional Politial Economy , 2004, 15, pp. 27~ 76.
权理论经过半个多世纪的发展, 先后经历了 两个阶段: 传统财政分权理论和第二代财政 分权理论。
分原则。奥茨弥补了蒂布特在公共物品融资 问题研究中的不足, 首次明确了将财产税作 为地方性公共物品融资的主要来源。»
1. 传统财政分权理论 ( 1) TOM 模型 传统 财 政分 权 理论 ( the theory of fiscal decentralization) 也被称 作财政 联邦 主义 ( the theory of fiscal federalism) , 或联邦主义经济理 论( the economic theory of federalism) , 其代表人 物是蒂布 特、马斯 格雷夫 ( Musgrave) 和奥 茨 ( Oates) 。因其三 人在这一理论 领域的先 驱 性贡献, 传统财政分权理论也被称为 TOM 模 型。传统财政分权理论以新古典经济学的理 论作为分析框架, 研究政府只能在不同级次 的政府间进行合理配置以及相应的财政工具 如何分配的问题。
的/ 狄龙规则0 ( Dillon. s rule) ¹ 。然而, 随着 社会的发展, 联邦政府、州政府与地方政府之 间的关系并不总是遵循宪法等强制性的法律 规定。州政府对地方政府的实际控制力是有 限的, 联邦政府经常代替州政府行使某些职 能。
( 2) 政府职能划分 美国地方政府的主要职能是提供公共服 务, 公共支出按比重大小依次是中小学教育、 环境和住房、交通、健康和医疗、警察和消防 等。州政府提供的公共服务支出按比重大小 有教育补助、公共福利、高中等教育、交通、健 康和医疗。联邦政府很少直接为国内居民提 供公共服务, 一般只提供诸如农产品价格支 持、邮政、退伍军人医疗补助、国家不分地区 的电力供应、国家公园和野生动物保护区、通 过国家实验室或合作实验室以及科学和医疗 费用等方面的公共服务。 从 1991 年的数据来看, 州和地方政府近 一半的经常性支出用于教育和劳务等方面, 占州和地 方总支出 的 47% 。º 在 过去的 25 年间, 教育和公路方面的支出在州和地方的 各项支出中所占的份额呈现出一种下降的趋 势, 而公共福利、医疗和保健的支出在提高。 教育支出在州和地方的各类支出中是最多的 ( 占州支出的 33% , 其中包 括高等教育支 出 和对中小学的补助支出, 在地方这一比例是 40% ) 。» ( 3) 政府间收入来源划分 美国各州和地方的主要收入来源有: 税 费和其他收入、销售税、财产税、联邦赠款以 及各种所得税。联邦政府的主要收入来源是 所得税, 包括个人所得税、公司所得税和社会 保险税。州和地方政府在收入构成方面的差 别远远大于在支出构成方面的差别。在州的 收入中, 销售税约占 28% , 个人所得税和 公 司所得税约占 22% , 联邦转移支付占 25% 。 地方政府经 常性收入的 64% 主要为州的 转 移支付( 约 34% ) 和财产税( 30% ) , 来自联邦 政府和州政府的转 移支付占到 地方收入 的
公共物品理论的核心问题是如何能够实
设下, 当公共产品的提供是通过税收来融资 的, 那么居民会选择不同的公共物品和税收 的组合, 然后通过在不同辖区之间的流动来 反映其对组合的偏好。½ 奥茨提出了 分权定
理 ( the decentralization theorem) 和 对 应 原 则 ( the correspondence principle) , 清晰 地阐述 了 偏好的差异性对分权决策的重要影响。¾坦
¹ V. Tanzi, Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and M acroeconomic Aspects, in M. Bruno, B. Pleskovic ( eds. ) , Annual World Bank Conference on Development Economics , 1995, pp. 295 ~ 316.
财政联邦主义理论的政府模型假设, 也不赞
成公共选择理论的邪恶政府假设, 将企业理 论和微观经济学理论引入财政学, 其理论立
足点是: 一个高效率的市场来自一个好的政
府结构, 政府行 为既要有 效果, 也要受到 约
束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的
激励机制, 提供维护市场效率的支持性的政
治系统。中央和地方各司其职, 在维护和推
中央和地方的关系是一个国家最基本的 关系之一, 涉及政治、经济等各个方面。一直 以来, 中央和地方政府间的财政关系都是经 济学界关注的重要问题。财政分权理论的主 题是公共财政的核心问题, 即政府职能如何 在不同级次的政府间划分才能更有效率。具 体来说, 包括以下几个问题: 为什么需要地方 政府存在? 如何从财政制度角度来确保其运 转? 为什么要约束以及如何约束地方政府行 为? 财政分权理论起源于发达国家, 并在成 熟市场的国家获得 了充分的研 究并付诸 实 施。现在转轨国家和新兴市场国家对财政分 权理论的研究也正在如火如荼地进行, 并且 更侧重于结合本国的实际情况。这些转轨国 家对中央和地方政府间财政关系的研究和实 践已经取得了一些有益的成果, 值得我们学 习和借鉴。
的权力范围内享有充分的自主权; ( 3) 制度化 的地方自主权对中央政府和任意权力造成强
有力的制约, 使得中央与地方之间的权力分
配具有可信的持久性; ( 4) 地方政府在其领域
28
内对地方经济负有主要责任, 同时, 一个统一 的全国市场使得商品可以跨区自由流动; ( 5) 各级政府都受到硬预算约束。
º G. Montinola, Y. Qian and B. R. Weingast, Federalism, Chinese Style-the Political Basis for Economic Success in China, World Politics, 1995, October, 48( 1) .
第二代财政分权理论, 也叫第二代财政 联邦主义理论, 即/ 市场维护型的财政联邦主
义0。主要 是 以蒙 蒂诺 拉 ( Montinola) 、钱 颖
一、温加斯特( Weingast) 、麦金农( McKinnon) 、
内希巴( Nechyba) 等学者的 研究主张为理 论 核心。市场维护型的财政联邦主义反对传统
26
一、财政分权: 理论框架
财政分权是指中央政府给予地方政府一 定的税收权和支出责任范围, 允许地方政府 自主决定其预算支出规模和结构。地方政府 自主权的界定是财政分权的核心, 通常采用 地方财政收入、地方财政支出、省级政府预算 收入中平均留成比例、子级政府支出与中央 政府支出之比、预算收入的边际分成率、自治 权指标和支出 ) 收入指标、垂直不平衡度等 指标来衡量财政分权的程度。财政分权的过 程容易受到经济环境、政治体制、民主发达程 度等因素的影响, 因而在不同国家体现出不 同的分权模式。财政分权理论起源于 20 世 纪 50 年代。1956 年, 美国 经济学 家蒂布 特 ( Charles T iebout) 发表了5 地方公共支 出的纯 理论6 ( The Pure Theory of Public Expenditure) 一文, 标志着财政分权理论的兴起。财政分
现最优的公共物品供给。蒂布特将公共物品 的最优供给问题扩展到地方辖区的公共物品 的最优供给实现问题, 并提出了著名的/ 以脚 投票0理论。他认为, 居民在不同辖区之间的 自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏
齐在奥茨的基础上认为, 中央对地方的了解 没有地方多, 而且存在很高的信息费用、交易 成本、控制和磨擦成本, 所以地方政府承担一
½ C.M .T iebout, 1956. ¾ W. E. Oates, 1972.
27
定的职能是自然的。¹ 特尔- 米纳什 ( T . TerMinassian) 、赫 明 ( R. Hemming ) 和 施 潘 ( P.
Spahn) 认为, 由于地方政府缺乏现代化 的透
明的公共支出管理体制, 所以地方政府的行 政效率不一定是令人满意的, 因此某些职能
应该由中央政府进行补充, 或者由中央和地
Hale Waihona Puke Baidu
方共同承担。
B. 辖区 间的竞争和垂 直分工 多数 学 者认为, 辖区间的竞争使居民获得了更好的
服务, 支付的税收代价也更小。辖区之间的
经 比较和竞争激励地方公务员廉洁奉公, 还能
济 研 究
促进劳动力的流动, 发挥各地区的比较优势, 提高资源配置的效率。
2. 第二代财政分权理论