公众参与在城市控制性详细规划中的意义与方式分析

公众参与在城市控制性详细规划中的意义与方式分析

发表时间：2019-10-25T16:02:18.050Z 来源：《房地产世界》2019年10期作者：陈哪由[导读] 控制性详细规划是城乡规划体系中承上启下的关键环节，但其编制和实施过程中涉及多方利益诉求，公众参与既是法律赋予的权利，也是提高规划科学性、合理性和公正性的必然途径，因此本文对公众参与在城市控制性详细规划中的意义与方式进行了分析。陈哪由

云浮市城市规划设计院广东省云浮市 527399

摘要：控制性详细规划是城乡规划体系中承上启下的关键环节，但其编制和实施过程中涉及多方利益诉求，公众参与既是法律赋予的权利，也是提高规划科学性、合理性和公正性的必然途径，因此本文对公众参与在城市控制性详细规划中的意义与方式进行了分析。

关键词：公众参与；意义；方式；控制性详细规划

控制性详细规划（简称控规）在我国城市规划体系中发挥着承上启下的作用，是城市总体规划（简称总规）和修建性详细规划（简称修详规）的中间环节，用以弥补总规过于概况、修详规过细与弹性不足的弱点，所以控规是城市开发建设的法定依据与城市管理的重要手段[1]。然而从30余年的发展历程来看，尽管控规发挥了很大作用，但并未完全达到预期效果。公众参与是推进协商民主和治理体系现代化的重要途径[2]，可以保证控规公开透明、协调各方利益并提高控规的科学性，因此本文对公众参与在城市控制性详细规划中的意义与方式进行了分析。

1 城市控制性详细规划中公众参与的意义

1.1 公众参与是相关法律法规的要求

《城乡规划法》（2015年修正）第二十六条、第四十六条明确规定，规划组织编制机关在报送审批前和定期对规划实施情况评估时，采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。第五十四条规定，规划监督检查情况和处理结果应依法公开，供公众查阅和监督。《城市规划编制办法》（建设部令〔第146号〕）第十六条和第十七条规定，城市详细规划的编制中和调整时，应采取公示、征询等方式充分听取公众意见。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（城乡建设部第7号令）第十二条规定，控规草案编制完成后，编制机关应予公告，并采取论证会、听证会或者其他方式听取公众意见。《物权法》的公布施行，其对建筑用地使用权、相邻关系、地役权、建筑物区分所有权等规定，直接影响控规实施过程中对他人物权政策，而公众参与正是实现物权保护的重要手段。

1.2 公众参与是平衡各方利益的需要

控规在编制、修改、变更过程中，通常会引起土地使用性质或土地开发强度的变化，土地使用权的分配和开发权的确认是城市规划的内容也是结果。在开发过程中，要进行土地征收和房屋拆迁，势必影响土地使用权人或房屋所有权人的利益。强制拆迁和被拆迁户的抵制极易激化矛盾。建立公众参与程序可平衡各方利益关系，化解土地与房屋权利变动引发的冲突，同时也避免规划与现实脱节，提高规划决策的科学性、合理性和公正性。

1.3 公众参与体现“以人为本”的规划理念

公众参与是政府主管部门、规划编制人员与公众之间互动交流的一个很好平台，通过广泛深入的参与可避免规划编制过程中急功近利，防止生态环境和公众利益受到损害，是“以人为本”规划理念的体现[3]。随着公众维权意识的提升，公众参与要求日益强烈，通过公众参与可疏通公众利益表达和维权渠道，激发公众参与城市建设的积极性，促进社会和谐稳定，反过来也是对政府施政的监督。

2 城市控制性详细规划中公众参与的方式

2.1 公众参与方式

规划是一个连续的过程，分为多个阶段，每个阶段的参与方式也各有特点。根据相关法律法规规定，分为规划前期、中期和后期三个阶段，包括编制启动、方案草拟、方案意见征询、方案修改、报送审批、批后公示、规划实施、规划实施评估、规划修改、规划监督等程序。在规划编制前期，公众参与方式包括宣传、问卷调查、访谈调查、网络征集、评议会、咨询会、公共研讨会、小组研讨会等。在规划编制中期，公众参与方式包括公示、宣传、网络征集、评议会、咨询会、听证会、公共研讨会、小组研讨会、专家论证等。在规划编制后期，公众参与方式包括专家论证、公示、网络征集、评议会、咨询会、成果展示会等。下面对公众参与常见方式做个介绍。

2.2 公示

《关于城乡规划公开公示的规定》（建规〔2013〕166号）对公示做出了相关规定。公示主体为各级政府和城乡规划主管部门。公示方式包括项目现场、展示厅、政府网站、新闻媒体、听证会、论证会等。（公示内容不一定是经批准的，如规划草案公示）批前应公示规划编制依据、文本主要内容、图纸等，批后应公示批准文本、文本主要内容、图纸等。批前公示时间不得少于30日。批后公示，需长期放在规划编制单位网站。

2.3 听证会

听证会源于国外，美国在20世纪40年代就确立了听证制度，随后欧美其他国家和日本也建立了听证制度，我国近年来举办了不少听证会。听证会有两种形式，分别是审判型听证会和咨询型听证会，规划过程中的听证会多为后者。咨询型听证会不存在对抗和辩论过程，主要是听取各方意见。举办听证会的方式、要求在我国已有具体规定。例如建设部印发的《建设行政许可听证工作规定》（建法[2004]108号）、广东省政府发布的《广东省重大行政决策听证规定》（粤府令〔2013〕第183号）等，对听证会时间安排、听证参加人员组成、听证会流程、听证结果运用等内容进行了规定。

2.4 论证会

论证会主要是听取专家的意见和建议，所以也称作专家论证会。其形式没有听证会严格，主要是规划部门就规划编制过程中的一些技术性问题向专家咨询、质证，例如《广东省重大行政决策专家咨询论证方法（试行）》（粤府办〔2012〕37号）规定了论证会举办条件、程序、专家来源、责任等内容。

3 城市控制性详细规划中公众参与的不足与完善对策

3.1 当前公众参与的不足

目前，控规中的公众参与主要存在两个突出问题，一是容易流于形式，二是效力不足。原因如下：首先，公众参与的公示、听证会、论证会等只是作为规划决策的参考，不会影响行政机关的决策，《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》也只是规定规划形成草案后公众参与，这就使公众参与空间较小，很难介入决策环节。其次，公众参与规划决策权利缺乏法律救济措施的保障。法谚“无救济则无权利”说明法律赋予的权利必须得到明确的救济才不沦为一纸空文，目前在规划实施环节救济措施的保障还是不充分的。第三，公众参与主体组织性欠缺，在利益诉求表达及与其他利益群体对抗时人微言轻、力量不足。第四，公众参与意识不足。传统的“强政府，弱社会”惯性，使得我国民众往往只重视个人利益，很少关注公共利益，所以只要不涉及个人利害关系，权当“听书看戏”。

3.2 完善公众参与的对策

一是完善控规公众参与机制。首先应明确参与主体，提高公众参与的代表性。控规应以利益相关程度确定参与主体。其次建立规划委员会制度，通过吸收公众参与提升公众参与效果。二是提高公众参与的法律保障，包括参与程序的细化、扩大规划信息的公开程度、规范意见反馈机制等。应该进一步明确公众参与权，除了知情权和监督权以外，应提升决策权。有必要建立公众参与控规救济的法律机制，可借鉴国外经验加强法律制度设计。三是提升公众参与意识，包括规划知识的普及、促进非政府社团组织参与、建立评估奖励制度等。

4 结语

与城市总体规划相比，控制性详细规划与公众的生活更为密切，公众参与也更易于发挥平衡各方利益、化解矛盾冲突的作用，然而公众参与在我国尚处于初级阶段，在制度设计、参与主体、方式选择等多方面都还存在不足，需要不断完善和创新，才能提高公众参与的实效性。

参考文献：

[1] 刘璇. 刍议上海市城市控制性详细规划制定中的公众参与[J]. 上海城市规划，2016（4）：98-102.

[2] 岳经纶，刘璐. 公众参与实践差异性研究——以珠三角城市公共服务政策公众评议活动为例[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，71（2）：175-188.

[3] 周樟垠，陈怀录. 面向公众参与的控制性详细规划研究——以陇南市徽县工业集中区为例[J]. 现代城市研究，2013（6）：66-69.