农村信用社管理体制改革：成效、问题及方向

农村信用社管理体制改革：成效、问题及方向Rural Credit Cooperatives Management System Reform：Achievement，Problem，and Direction穆争社MU Zheng—she(中国人民银行货币政策司北京100800)[摘要]改革后，省级政府成为农村信用社的管理主体，承担对其的依法管理职能、行业管理职能和金融风险处置责任，但中央政府仍掌握金融监管职能，导致省级政府履行职能尤其是金融风险处置责任缺乏有力手段，产生了履职中的权责配置错位问题，由此造成了管理体制向改革前复归等问题。

深化改革的方向是，中央政府将金融监管职能下放省级政府，并建立分别由省级金融服务办公室、省级金融监管机构、省级联社依次履行对农村信用社依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能的格局，以理顺权责关系，促进实现管理体制改革目标。

[关键词]农村信用社管理体制改革权责配置错位体制复归制衡机制[中图分类号]F830．61 [文献标识码]A [文章编号]1000—1549(2011)04—0033—06作者简介：穆争社，男，陕西省西安市人，经济学博士、博士后、副教授、副研究员，现供职于中国人民银行货币政策司，研究方向：农村金融改革与发展。

2003年6月，国务院印发《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)，新一轮农村信用社改革试点逐步在全国范围内展开。

改革七年来，农村信用社新型监督管理体制基本建立，相关主体开始履行职能，但由于履职中存在权责配置错位问题，导致管理体制向改革前复归。

本文拟在分析管理体制改革已取得成效、面I临问题及成因的基础上，探讨进一步深化改革的方向。

一、改革取得的成效．(一)农村信用社的管理主体由中央政府变更为省级政府2003年改革前，中央政府是农村信用社的管理主体，中国银监会作为其代表同时履行对农村信用社的依法(行政)管理职能、金融监管职能、行业管理职能，并承担着由此带来的全部责任(如金融风险处置责任)。

改革后，农村信用社的管理交由省级政府负责，省级政府要全面承担对辖内农村信用社的管理和金融风险处置责任。

同时，为了督促省级政府良好履职，强化履职责任，有关文件规定，省级政府要按照政企分开的原则，对辖内农村信用社依法实施管理，不得干预其具体业务和经营活动，不得将农村信用社的管理权下放给地(市)、县(市)、乡(镇)政府。

对高风险农村信用社的处置，在省级政府承诺由中央财政从其转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持。

上述分析说明，随着新型农村信用社管理体制的建立，农村信用社的管理主体已由中央政府变更为省级政府，这也有利于实现将农村信用社改革成为社区性地方金融机构的目标。

(--)农村信用社的金融监管职能和依法管理职能相分离按照新型监督管理体制的要求，省级政府承担对农村信用社的管理职责，就是将对农村信用社的依法管理职能交由省级政府承担，从而实现了依法管理职能与金融监管职能的分离。

具体表现：有关文件规定，省级政府应坚持政企分开的原则，对农村信用社依法实施管理，不得干预农村信用社的具体业务和经营活动。

同时，为了防止20世纪80年代末、90年代初农村合作基金会等事件重演，有关文件明确规定，省级政府不得将对农村信用社的管理权下放给地(市)、县(市)、乡(镇)政府，以防止省级以下政府对农村信用社的行政干预。

从目前的实践看，省级政府较好地执行了这项政策规定，按照中央政府的要求，由自己履行对辖内农村信用社的依法管理职能，并未将管理权进一步下放。

为了促使省级政府尽职履行对辖内农村信用社的管理职能，按照责权对称的一般原理，有关文件同时规定，省级政府统一组织有关部门防范和处置辖内农村信用社金融风险，对高风险农村信用社的处置，在省级政府承诺由中央财政从其转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时性支持。

这说明，农村信用社金融监管部门的职责是协助、配合省级政府处置金融风险，但不承担金融风险的处置责任；省级政府在获得对辖内农村信用社依法管理职能的同时，承担了处置辖内农村信用社金融风险的全部责任，从而实现了依法管理职能与金融监管职能的真正分离(穆争社，2007)。

(三)农村信用社的金融监管职能和行业管理职能分离建立新型的农村信用社管理体制，在明确将农村信用社的管理交由省级政府负责的同时，有关文件规定，省级政府可本着精简、高效的原则，结合当地实际情况，成立农村信用社省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级政府领导下，履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调、服务职能。

农村信用社省级管理机构是由辖内农村信用社自愿人股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方法人金融机构。

这说明，在实现了农村信用社金融监管职能和依法管理职能分离后，也将行业管理职能从中国银监会身上予以剥离，并置于依法管理职能之下，由农村信用社省级管理机构承担。

这将有利于中国银监会专职履行对农村信用社的金融监管职能，提高防范农村信用社金融风险的能力，促进农村信用社稳健经营。

同时，也有利于农村信用社省级管理机构履行对辖内农村信用社的行业管理职能，为农村信用社提供优质高效的公共服务，促进农村信用社自律合规经营，实现农村信用社的健康可持续发展。

从目前的改革实践看，农村信用社省级管理机构有四种模式：一是成立以全市为法人单位的农村商业银行，如北京、上海、重庆。

二是成立农村合作银行，如天津。

三是将农村信用社省级联社改组为金融控股公司，如宁夏。

四是成立农村信用社省级联社。

上述省级管理机构的模式虽然不同，但都履行着对辖内农村信用社的行业管理职能，其中，以省级联社模式最有代表性(在下文中，笔者将以省级联社为代表展开相关分析)。

二、改革所带来的问题新型农村信用社管理体制的建立，虽然有利于解决因职能目标冲突导致的履职效率低下问题，但在实践中也产生了一些问题。

(一)省级政府：权责配置错位导致处置金融风险的高成本新型农村信用社管理体制建立后，省级政府在获得对辖内农村信用社依法管理权力的同时，必须全面承担对辖内农村信用社的金融风险处置责任，而且为了强调权责对等原则，强化管理责任，并使管理责任落到实处，有关文件规定，在省级政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供资金支持，帮助省级政府化解农村信用社的金融风险。

但需要关注的是，省级政府对辖内农村信用社的管理权是一种依法管理权。

省级政府在实施依法管理时，要坚持政企分开的原则，不得干预农村信用社的具体业务和经营活动，只能对辖内农村信用社实施宏观、间接的管理，目的是为农村信用社的发展创造良好的外部环境，因而无法借助依法管理职能，动态掌握农村信用社的金融风险状况，但却要全面承担辖内农村信用社的金融风险处置责任。

因此，新型农村信用社管理体制赋予省级政府的依法管理职能与要求其全面承担的金融风险处置责任之问存在着权责配置错位，将导致严重的权责不对称问题。

具体表现为：省级政府全面承担农村信用社的金融风险处置责任，就应该获得动态监测农村信用社金融风险、防范其金融风险的权力和手段，而对农村信用社金融风险动态监测、防范的权力和手段属于金融监管职能的范畴，不是依法管理职能的范畴。

也就是说，要求省级政府全面承担辖内农村信用社金融风险处置责任的同时，就应赋予其与之对称的金融监管职能，以便其在动态监测农村信用社金融风险状况、及时掌握农村信用社金融风险变化的基础上，更好的承担处置金融风险的责任。

否则，省级政府难以及时掌握农村信用社的金融风险动态，将错失处置农村信用社金融风险的最佳时机，易于导致处置金融风险的高成本。

同时，也可能产生省级政府将因管理不力导致的农村信用社金融风险处置责任转嫁中央政府，以规避其应承担的金融风险处置责任的道德风险行为。

因为，中国银监会履行对农村信用社金融监管职能，并将掌握的金融风险相关信息通报给省级政府，省级政府可能会以中国银监会未及时通报或通报的农村信用社金融风险信息不真实，延误金融风险处置时机为由，将因其履职不力导致的金融风险处置责任转嫁中国银监会，从而造成中央政府对省级政府在农村信用社金融风险处置责任方面的软约束(肖四如，2oog)，而最终由中央政府承担农村信用社金融风险处置的责任。

这往往由于其间存在的非对称信息而变成现实。

(二)中国银监会：有权无责导致监管动力不足、监管效率低下新型农村信用社管理体制建立后，中国银监会将代表中央政府履行对农村信用社的金融监管职能，但并未明确对因监管不力导致的金融风险处置承担什么责任。

这种权责配置导致的直接后果就是中央政府及其代表中国银监会对农村信用社的金融监管有权无责。

从激励机制理论分析，当中央政府对农村信用社的金融风险处置不再承担责任时，由中国银监会代表其履行对农村信用社的金融监管职能，就必然缺乏金融监管的动力和积极性，其监管效率必然是低下的。

因为中国银监会对农村信用社的金融监管职能来自于中央政府的授权，其承担的金融监管责任必然也源自于中央政府对其的激励，激励的效率和程度将决定着中国银监会对农村信用社金融监管的效率和效果，但由于将农村信用社的管理交由地方政府负责后，中央政府已不再对农村信用社的管理和金融风险处置承担责任，中央政府也就在很大程度上丧失了激励中国银监会提高对农村信用社金融监管效率的动力。

这就是说，中央政府的激励动力是中国银监会提高对农村信用社金融监管效果的原动力。

中国银监会对农村信用社金融监管的低效率源自于中央政府的激励动力不足。

(三)省级联社：权力汇集，导致行政管理色彩十分浓厚1．省级政府将依法管理职能授权省级联社履行。

按照上述分析，新型农村信用社管理体制建立后，省级政府和省级联社应分别履行对农村信用社的依法管理职能和行业管理职能。

但有关文件规定，省级政府对辖内农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策，并通过省级联社实现对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务。

这些规定说明，省级政府可以将本应该由自己履行的依法管理职能授权给省级联社，由省级联社同时履行依法管理职能和行业管理职能，成为省级政府依法管理农村信用社的平台。

从实践来看，省级政府基本都将对辖内农村信用社的依法管理职能授权省级联社。

为了充分发挥省级联社作为辖内农村信用社管理平台的作用，减轻自己所承担的农村信用社金融风险处置责任，省级政府在将依法管理职能授权给省级联社的同时，依法管理职能也就转变为行政管理职能。

首先，表现为省级政府行政任命省级联社的高级管理人员。

在实践中，省级联社的理事长、副理事长、主任、副主任等主要高级管理人员，都是由省级政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序产生的。

据调查，上述人员一般是由省级政府按照有关规定完成选拔程序后，再向省级联社的社员大会、理事会提出候选人名单，按照等额选举的方式，经其选举、选聘产生。