2第二章控制性详细规划的起源与发展实践_15_

第二章控制性详细规划的起源与发展实践城市的规划与实践，是政治、经济、社会和物质诸方面构成的。

因此，只有把这些问题放到不断发展中的城市历史、文化和形态中整体地加以考察，才有助于更深入地理解1。

城市规划离不开实践，而实践都是与当时的城市建设和发展需要密切相关的，通过对规划的时代背景，规划实践的发展历程的研究与梳理，可以更加清晰地把握认识客体的发展脉络，并较为准确地预测其发展趋势和发展方向。

2．1 控规产生与发展的时代背景众所周知，控制性详细规划从产生到现在不过短短20多年的时间。

它是伴随着我国改革开放和市场经济的产生而产生，伴随着市场经济体制下城市建设的空前快速发展而发展，并在不断地适应城市建设实践中变革前进。

2．1．1 控规产生的时代背景70年代末80年代初，在改革开放和市场经济的新体制下，城市经济飞速发展，城市化水平不断提高，城市建设迅猛发展，势不可挡。

但最直接导致控制性详细规划产生的是新体制下关于城市土地管理上的和城市开发方式的转变。

(1)政府对城市土地管理方式的转变：无计划划拨用地变为有计划划拨用地；零星分散拨地变为成片拨地；无偿使用土地变为有偿使用土地；单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段2。

(2)城市开发建设方式的转变：零星建设变为成片综合开发；政府主导的公益建设变为多元经济要素投入的房地产开发3。

基于以上的变化，就要求在进行土地划拨、有偿出让和转让时，提出明确而详细的规划要求和各项控制指标，既作为规划管理的依据，又作为土地有偿出让使用的一种衡量标准，避免出现在多种经济要素投入的房地产开发中为获1、吴良镛，城市规划与城市规划学，城市规划理论﹒方法﹒实践，清华大学建筑与城市研究所编，地震出版社，19922、3、吕勇，控制性详细规划编制方法研究，清华大学硕士学位论文，1996得良好的经济效益而损害社会整体利益的现象出现。

这种对详细规划的新要求直接导致了新型详细规划的产生，这就是控制性详细规划产生的时代背景。

2．1．2 控规产生的历史必然性(1)总体规划与传统的详细规划之间缺乏衔接随着时代的发展，原来传统意义上的详细规划越来越不适应实际城市建设与管理的需要。

首先是城市总体规划与详细规划之间很难衔接。

一方面，城市总体规划主要研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题4，不可能对城市中的每一个地块提出详细、明确的规划要求。

另一方面，我国传统的详细规划受前苏联的影响，适应计划经济的需要，一直体现为一种物质型的规划形式，俗称“摆房子”。

这样的详细规划在建设计划、任务和资金得以落实的计划经济体制下，具有一定的可行性，但也存在着对规划周边环境影响、功能联系和建设配套的整体性研究不够，很容易脱离实际等问题，甚至造成建设性破坏。

城市规划的图纸通过规划管理来实现，而城市总体规划过于原则，传统的详细规划又缺乏灵活性和弹性，致使在执行规划管理过程中，规划可操作性不够。

(2)传统的详细规划不适应新形式变化的需要可以直截了当地说传统的详细规划更多地是关注建设基地内部如何地协调布局，而对于新的以土地有偿出让为基础的多种经济要素投入的房地产开发的建设控制与管理来说，关注更多的是考虑开发地块对于周边环境以及该地区总体布局、设施配套和公共利益的影响，内部如何处理仅仅是开发建设主体的市场行为，在不影响外部社会整体利益的条件下，应该享受一定的自由选择权利。

何况在城市实施土地有偿出让和转让时，建设项目在建设计划和投资上不一定得到全面的落实。

因此，城市规划急需跳出传统详细规划的圈子，形成一套以适应城市建设控制管理的新型详细规划类型，即控制性详细规划。

(3)规划实践的历史必然控制性详规划这一新的类型出现是在形式所迫的实践中产生的，改革开发初期，除了计划内项目之外，还出现了大量的计划外项目、三资企业和个体经4、同济大学，城市规划原理，中国建筑工业出版社，1991济，城市土地有偿使用和住房制度改革使城市建设商品的生产者、经营者、消费者陆续登上城建舞台5。

上海、广州、温州等地都是中国商品经济最发达的地区，因此，在这些地区率先进行的控制性详细规划的尝试也是历史发展的必然。

而后在全国范围内推广这一规划经验也便形成了控制性详细规划编制规范化的趋势。

2．1．3 控规不断发展变革的内在动力控制性详细规划产生以后，适应了中国特色的城市建设和管理形式，城市建设在良性发展的轨道上迅速展开。

但控制性详细规划在实施规划控制管理中也不断地暴露出种种问题；比如对于城市设计以及城市空间形态控制乏力的问题；控制性详细规划的综合指标体系确定的依据问题；控规编制的科学性不足问题；控规的法律严肃性不足问题；控规实施的监督反馈机制问题等，这些都是控制性详细规划在不同地区、不同开发环境条件、不同社会背景下所产生的新问题，规划实践也在不遗余力地根据具体情况对控制性详细规划进行着不断的变革和探索。

2．2 控制性详细规划的发展历程控制性详细规划的发展时间不长，但却在规划各界掀起了一次又一次的学术研究和实践创新的高潮。

纵观其发展历程可以分为以下几个阶段：最初的尝试阶段、有益的探索阶段、初步成熟与规范化阶段、新时期的变革阶段等四个阶段，每个阶段均有代表性的实践为基础。

许多探索与研究在今天看来，仍然具有学术价值并具有一定的启发意义。

2．2．1 最初的尝试控制性详细规划伴随着市场经济的产生而呼之欲出，其雏形首先出现在中国市场经济最为发达的沿海大城市。

1982年在黄富厢先生的主持下，上海市编制了虹桥开发区规划，成为中国控制性详细规划的开河之作6。

虹桥开发区详细规划是在市府批准的驻沪领事馆集中建设区，根据外资建设的国际惯例要求，5、6、城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002借鉴美国区划技术（zoning ），编制的土地出让规划。

该规划根据上海市的规划管理实践，对各时期各类用地实际建设容量作了抽样调查分析，在此基础上对规划片区进行的分区和土地细分规划，确定了每块地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标，受到外商的欢迎。

在1986年6月于兰州召开的全国城市规划设计经验交流会上，该规划得到普遍的关注，并赢得了多方肯定7。

从此，在全国内掀起了一股详细规划编制改革的热潮。

该规划革命性的尝试在于，打破了传统“摆房子”式的详细规划模式，以一套经过相关研究的明确的规划指标体系实施规划控制，以适应规划管理和市场经济条件下的土地出让行为。

虽然在此之前国内许多专家学者曾在著述中多次质疑过传统详细规划的编制模式，也曾有过借鉴国外类似规划层次编制技术编制新型详细规划的设想，但在该方面真正的规划实践是从上海虹桥开发区规划开始。

2．2．2 有益的探索当控制性详细规划这一崭新的事物登上历史舞台以后，相应的研究与探索在全国范围内以饱满的热情展开，形成了一个百家争鸣，争先创新的格局。

由于没有普遍的标准，这一领域的规划探索十分发散，许多想法、相关研究与实践尝试就今天看来都具有很重要的意义。

(1)桂林中心区控制性详细规划81986年，清华大学建筑与城市规划研究所在桂林中心区详细规划中引入区划思想，借鉴虹桥开发区的做法，结合我国城市规划的实际情况，初步形成了一套系统的控制性详细规划的基本方法。

具体做法是，在基础研究和规划研究7、鲍世行，规划要发展管理要深化——谈控制性详细规划，城市规划，1989年第6期8、本节主要 根据 赵大壮，桂林中心区控制性详规得失，城市规划，1989年第3期 总结而来。

图2-01 上海虹桥新区详细规划——用地布局图 资料来源：城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.的基础上，将中心区2.08平方公里的用地按区、片、块逐次划分为基本地块，尔后，为每一基本地块的综合指标体系（共计十二项，分别为用地面积、用地性质、建筑密度、建筑高度限制、容积率、绿化覆盖率、建筑后退、允许居住人口、出入口方位、停车车位、建筑形式、建筑色彩等）逐一赋值，用以控制和引导中心区的城市建设。

控制性详细规划的名称也是在该规划中正式提出的。

桂林中心区的控制性规划突出了详细规划的弹性，协调了建筑师与规划师的关系，特别重要的是为城市土地有偿使用和房地产事业提供了依据，也为提高城市管理创造了条件。

该规划具有以下几个突出特点：1、用综合指标体系控制城市建设，更能体现出规划工作的本质——对城市建设予以控制引导。

2、综合指标体系的确定中引入城市设计研究以期控制建筑环境形成。

3、区分了控制性指标和引导性指标。

但是，由于是尝试阶段，虽然该方式曾在北京旧城改造中进行过小范围的使用，但在实践中还存在有明显的不足。

具体表现在以下几个方面：1、有图而无详尽文本，将给规划管理工作带来不便。

2、土地使用性质缺乏弹性，与控制性规划的初衷有悖。

3、土地使用强度确定的科学依据不足，影响规划的严肃性与权威性。

4、对城市经济的研究认识不足，深度不够。

桂林中心区控制性详规的尝试得到了规划界普遍的关注和认可，在后来的许多控规实践中将该方法进行了拓展和完善，如对城市经济研究的加强、土地性质相容性方法引入、规划中文本和图纸的对应等，但有些问题至今未能完善，如土地相容关系的研究、指标确定的科学性等。

最为遗憾的是该规划未被当地政府通过。

图2-02 桂林中心区详细规划——规划图 资料来源：城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.(2)广州市街区规划实践91987年，广州市开展了覆盖面达70平方公里的街区规划。

该规划是在广州市完成城市总体规划的基础上，为在实践中更好地实施总体规划而编制的用于具体指导和管理控制的规划技术，成为城市规划和建设管理的基本手段和依据。

该规划在规划层次上和内容上更加接近于国外的分区制（zoning）。

该规划以城区的行政街区为规划单位，通过调查研究、现状分析、示意性建筑形体规划，检验控制指标在空间建设的合理性与可行性。

规划主要明确以下六个方面的规划管理指标：①明确街区内地块的土地使用性质；②明确街区内的道路骨架，要求规划图中标注6米以上的道路红线和建筑的后退红线；③明确街区内各类公共、市政、生活服务设施的配套要求和总体规划要求；④明确规划区内包括人口、绿地、公建等各项经济技术指标；⑤明确容积率、建筑密度、建筑间距、拆建比等基本控制指标；⑥明确该街区需要说明或需要控制的其他规划要求，如保留建筑、保护古老民居和文物环境等。

该规划在1988年6月常州会议上介绍经验时引起了广泛地关注和重视。

该规划的可贵经验是制订并颁布执行了《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》这两个地方性的城市建设管理法规，使得城市规划通过立法程序与城市规划管理更好的结合起来10。

另外，该规划的重要特点是对于特大城市衔接城市总体规划的大覆盖面的控制性规划层次的一次有益的尝试。