美国_多德_弗兰克法案_解读_兼论对我国金融监管的借鉴与启示

*本文得到国家社会科学基金青年项目“我国保险业核心竞争力评价与提升研究”(08CJY066)、国家社科基金重大项目“中国货币供应机制与未来通货膨胀风险研究”（09&ZD036）和第46批中国博士后科学基金面上资助项目“中国保险业竞争力综合评价的理沦与实证研究”的资助。

美国《多德—弗兰克法案》解读

——兼论对我国金融监管的借鉴与启示*

宋丽智胡宏兵

内容提要为了解决国际金融危机所暴露出的金融问题，美国出台了包括《多德—弗兰克法案》在内的一系列金融改革法案。适应金融国际化和防范金融风险的需要，我国的金融体制也在进行改革。本文致力于分析解读《多德—弗兰克法案》，特别是深入探讨该法案对美国及国际金融业的影响，并分析其对我国金融监管制度的借鉴与启示。

关键词《多德—弗兰克法案》金融监管借鉴全球金融危机及其所带来的惨痛教训使美国重新拉开了金融监管制度变革的大幕。2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了金融监管改革法案，开启了美国金融监管的新时代。这份金融改革法案全称《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ），简称《多德—弗兰克法案》，它是在众议院与参议院分别通过的法案版本基础上整合而成的，分别于2010年6月30日和7月15日获众议院和参议院通过，最后由美国总统签署，被认为是20世纪30年代以来美国改革力度最大、影响最深远的金融监管改革。该法案旨在通

过改善金融体系问责制和透明度，以促进美国金融稳定、解决“大而不倒”问题、保护纳税人利益、保护消费者利益。美国是世界上最大的发达国家，其金融立法的重大变化必将对全球金融业的发展产生重大影响，值得认真研究。

一、《多德—弗兰克法案》出台的背景透视

（一）美国金融监管法规演变与现行监管体系美国国会在20世纪曾先后通过了四个有重大影

响的法案。

第一个是1933年通过的《银行法》（即《格拉斯—斯蒂格尔法》），严格区分商业银行和投资银行业务,金融分业经营的制度框架形成。该法的核心有两条：一是建立联邦存款保险公司（FDIC ），要求吸收存款的商业银行和储蓄机构参与存款保险；二是对商业银行和投资银行实行分业经营，禁止吸收存款的机构单独或联合发行、承销、出售股票、政府债券、企业债券或其他证券。在1929—1934年大危机期间，美国25000家银行中有11000家倒闭，占总数的40%。《格拉斯—斯蒂格尔法》的实施对稳定金融，恢复经济产生了重要作用。此后，《格拉斯—斯蒂格尔法》一直是美国金融发展的法律基础。

第二个是1956年通过的《银行控股公司法》，该法对《格拉斯—斯蒂格尔法》有所发展。其主要内容，一是银行控股公司的设立必须得到美国联邦储备委员会的批准；二是禁止银行控股公司跨州购并银行；三是对商业银行和保险公司实行分业经营。

第三个是1977年通过的《社区再投资法》（Community Reinvestment Act ，简称CRA ）。其基本点是联邦金融监管当局在促进金融机构安全稳健运行的同时，评价金融机构满足许可证签发地社区信贷需求的情况，包括CRA 检查和评级两个方面内容。

第四个是1999年通过的《金融服务现代化法案》。自20世纪70年代以后，美国金融界就不断有人提出要废止《格拉斯—斯蒂格尔法》和《银行控股公司法》等法律中有关禁止银行、证券和保险混业经营的条款。这一思想最终在1999年11月颁布的《金融服务现代化法

案》中得到了体现。该法的颁布，使美国金融业走向了混业经营的新时代。但是在监管上，尽管提出所谓功能

监管的概念，但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局。联邦政府和各州政府均拥有金融监管权力，其中联邦政府层面的货币监理署（OCC），储蓄管理局（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）、美联储（FR）等都承担监管职责。

（二）美国现行金融监管体制的弊端与全球金融危机

美国这种“双线多头”金融监管体制，一直被视为成功的典范。这种监管模式下，各监管机构的监管对象和范围分工明确，是“分权制衡”精神的经济表现。在金融工具比较单一、容易掌控和驾驭的时代，它可以起到很好的防范风险的作用。然而，在金融创新日新月异的今天，这种监管模式已经不能适应金融市场变化的形势，随着金融全球化的发展和金融机构综合经营的不断推进，“双线多头”的监管体制呈现出多种缺陷，监管重叠、监管真空和监管失控同时并存，并在次贷危机中得到充分的暴露，如：各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空地带；各监管机构之间难以统一，不可避免地产生摩擦；从整体上看，机构庞大，监管成本较高；针对混业经营体制而实行分业监管，容易产生重复监管，等等。

这种监管模式下，复杂的金融衍生工具和对冲基金游离在联邦监管之外，对投机风险产生了监管真空。而现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度和高不对称性的特性，令现代金融体系内的风险产生和传递呈现新的特征，即在监管失控的背景下，以证券化为代表的金融衍生品成为导致、放大和扩散此次金融危机的主要通道。比如，以住房贷款等为基础资产，金融衍生产品市场发展迅猛，参与各方在逐利动机驱使下，使得市场价格长期偏离于真实价值。由于政府监管失控，导致次级抵押贷款这种金融创新产品的市场规模不断扩大，进而使得美国住房抵押贷款市场整体上对基准利率上调与房价下降的抵抗能力日趋脆弱，一旦长期偏离的价格要回归均衡，必然导致危机发生。

二、《多德—弗兰克法案》的主要内容及监管改革新特征

美国此次金融监管改革的总体原则是强化监管。针对在危机中美国金融体系和监管所暴露的问题，奥

巴马政府借此法案进行了极富针对性的、“大刀阔斧”的改革。《多德—弗兰克法案》的核心理念主要体现在两个方面：一是改变目前超级金融机构“大而不倒”的局面，有效防范系统性风险。二是保护金融市场中的弱势群体，避免金融消费者受到欺诈。围绕系统性风险和消费者金融保护两大核心问题，法案从系统性风险、消费者金融保护、重构原有监管机构和监管职能、提高对“系统重要性”金融机构的监管标准、填补对对冲基金等金融行业的监管空白、对证券化及场外衍生品金融市场进行规范和约束、严格银行资本金监管和业务监管、华尔街高管薪酬监管等几个方面对现有监管规则进行了调整和改革。

（一）进行监管机构和监管功能重组，防范系统性风险

新法案扩充和改革了现有的“多重多头”监管体系。首先，在联邦监管机构层面，增设金融稳定监管委员会、消费者金融保护局、联邦保险办公室等机构来强化联邦层级的监管，一方面提高宏观审慎监管水平，另一方面协调各州监管机构之间的矛盾与冲突，降低金融机构运营成本。其次，除中央银行职能和银行业监管职能外，法案赋予美联储监管大型综合金融保险集团的权力，在分业监管的大背景下作出了混业监管的创新性尝试，使美联储能够对AIG、美国运通、摩根士丹利和美林证券等在危机中出现问题的机构实施更为严格的监管要求，破解“大而不能倒”的难题。

值得注意的是，在《多德—弗兰克法案》中提出设立金融稳定监督委员会（Financial Stability

Oversight Council），该委员会由财政部牵头，成员还包括其他九家监管机构。该机构的主要职责是防范和识别系统性金融风险，认定可能对金融系统构成威胁的大型综合性金融机构，并向美联储建议对该类金融机构执行更严格的资本、杠杆及其他规定。金融稳定监督委员会的另一个重要职责是进行金融监管协调，以改变现有监管模式的效率和有效性问题，补充并加强了美联储的作用。法案还规定，设立联邦保险办公室负责甄别保险行业内具有系统重要性的保险机构，将其建议给金融稳定监督委员会，由委员会评估是否该将其视为“大而不能倒”的保险机构而施以更严格的监管要求，从而避免系统性风险的发生。

（二）创设消费者保护局，加强对消费者权益的保护