第六章 公共支出

• 但是，目前我国财政支出增长也存在着一定的潜 在压力。我国正处在经济发展的初级阶段，是实 现工业化的关键时期，政府不仅要在经济基础设 施上加大投入力度，而且要在包括保健、文化、 教育等社会基础设施上增加投入，这些都对财政 支出比率的提高形成了压力。连续几年的积极财 政政策的实施，导致公债发行额的规模越来越大， 债务余额不断累积，利息支出占GDP的比率将逐 渐增高，构成财政支出的潜在压力。同时，我国 尚未建立完善的社会保障制度，社会保障支出是 西方社会政府的沉重负担.
• （四）按财政支出的部门结构分类 • 按财政支出的部门结构进行分类，是以政 府行政部门和事业单位为标准的分类结构。 通过观察财政资源在各部门之间的分配比 例，可分析社会共同需要的满足状况，同 时也便于考察各部门的业绩与财政支出效 益，有利于加强财政监督功能，故此世界 各国的预算管理中多采用部门分类法。
• （二）财政支出按国家职能分类 • 按国家财政支出的职能分类，能够明显地揭示出 政府工作的侧重方面，我国的财政支出可分为经 济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和 其它支出五大类。从财政支出结构的历史变化来 看，经济建设费所占比重的下降趋势是非常明显 的，伴随着长期的和平建设年代，国家的经济建 设职能占据主导地位，国防开支相比解放初期则 是下降明显的。同时，随着政府社会管理职能的 日益重要，国家的行政管理费用支出也在不断的 增加。
• 在发展的中期，政府投资转向对私人投资 的补充作用，但由于市场失灵问题的存在， 因此，公共投资的规模虽然可能减少，但 政府对经济的干预是必不可少的。
• 当经济进入成熟阶段后公共支出将从基础 设施建设的投资转向以教育、保健和社会 福利为主的支出结构，这些政策性支出的 增长会大大快于其他方面支出的增长，也 会快于GDP的增长速度。在整个经济发展 进程中，GDP中总投资的比重是上升的， 但政府投资的比重会趋于下降
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（二）按国家职能分类 行政管理支出 国防支出 经济建设投资支出 社会文化教育事业支出 债务支出
• （三）按财政支出的经济性质进行分类 • 按照经济性质划分公共支出，即按照支出 能否直接得到相应的商品和劳务补偿，可 将公共支出分为购买性支出(purchase expenditure)和转移性支出(transfer payment)两类。这种分类方法具有较强的 经济分析意义，因而广为许多国家所采用。
• 自1978年改革开放以来，社会主义经济体制发生 了巨大的变化，从高度的计划经济逐步走向了有 中国特色的社会主义市场经济，改革了社会的分 配方式，充分调动了生产要素的积极性，生产效 率不断提高，年均经济增长率为9.8%，人均GDP 的数值大幅度增加。总体上，我国财政支出的规 模在不断扩大，财政支出的增长率也比较高，但 由于受到财政收入总体规模的制约，财政支出占 GDP的比重却呈现出现逐年下降然后逐渐回升的 趋势，体现了经济体制转轨时期的特征。
二、公共支出的意义
• （一）社会正常存在与发展的保障 • （二）社会资源全面优化配置的保障
三、公共支出的分类
• （一）按支出用途分类 • 按价值构成分类体现了公共支出的最终用 途，从社会总产品的价值构成来看，财政 支出最终形成补偿性支出（compensation expenditure）、积累性支出(accumulation expenditure)和消费性支出(consumption expenditure)。
四、影响公共支出结构的因素分析
• 财政支出作为政府实现其职能的基本经济 手段，它体现着政府的意志和政策，但财 政支出总量及其各项支出的数量，对政府 来说，又受到各种客观因素的制约。
• （一）GDP对财政支出结构的影响 • 首先，生产力状况是一定时期内财政支出 可能达到的总规模的决定因素，各个时期 财政支出可能达到的总规模，是由一定的 社会生产总规模和劳动生产率水平所决定 的。国民生产总值对公共支出的影响是通 过对公共收入的影响来反映的。
• 从1998年后，由于东南亚金融危机的发生， 我国政府开始实行积极的财政政策，财政 支出增长情况有所好转，财政支出占GDP 的比重亦从1997年的12.40%上升到2003年 的21.02%，回升速度较快。当然，我国当 前的财政支出占GDP的比重仍然低于美国 等发达的市场经济国家，具有较大的上涨 空间支出规模的主要因素 经济因素 政治因素 社会因素
• 四、我国改革开放以来财政支出规 模变化的趋势分析
• 从1952年到 年到1978年间，我国财政支出占国 年间， 年到 年间 内生产总值的比重从25.3%提高 提高30.96%， 内生产总值的比重从 提高 ， 原因在于我国实行的是高度集中的计划经 济体制，财政基本上是统收统支， 济体制，财政基本上是统收统支，加之实 行的是“高就业、低收入”的分配政策， 行的是“高就业、低收入”的分配政策， 在财政支出的安排上坚持“以收定支、 在财政支出的安排上坚持“以收定支、收 支平衡”的原则，财政支出的刚性较弱， 支平衡”的原则，财政支出的刚性较弱， 财政支出规模增长较为缓慢。 财政支出规模增长较为缓慢。
• 3．财政支出增长的边际倾向：即指财政支 出增长额与GDP增长额之间的关系，即 GDP每增加一个单位的同时财政支出增加 多少，用公式表示为： • 财政支出增长的边际倾向=（财政支出增加 额/国民生产总值增加额）×100%
二、财政支出规模的变动趋势
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（一）财政支出增长的基本理论 皮考克和魏斯曼的“公共收入增长引致说” 皮考克和魏斯曼在瓦格纳分析的基础上， 根据他们对1890—1995年间有关公共支 出的统计资料，提出了导致公共支出增长 的内在因素和外在因素。
• 3．调整政府公共支出范围，优化财政支出结构， 建立公共财政体制 • 目前，调整公共财政支出结构不仅是加强财政宏 观调控和支持全面发展、协调发展和可持续经济 发展的需要，也是保持社会政治稳定的需要。优 化支出结构的基本思路是：一方面，按照社会公 共需要的先后顺序合理界定财政支出范围；另一 方面，根据当前的经济政策目标，在增量支出中 逐步调整和理顺财政支出结构各项之间的比重关 系。
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马斯格雷夫和罗斯托的“公共支出增长的发展 模型” 马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释 公共支出的增长的原因。他们认为，在经济发 展的早期阶段，政府投资在社会总投资中一般 占有较高的比重，公共部门必须为经济发展提 供必要的社会基础设施，如公路、铁路、桥梁、 环境卫生、法律和秩序、电力、教育以及社会 发展的其他必要的投资等，这些公共投资对于 处于经济和社会发展的早期阶段的国家进入 “起飞”以及顺利进入经济发展的中期阶段来 说是必不可少的条件。
• （二）经济发展水平的制约 • 经济发展水平决定财政的基础，一方面经 济发展的水平决定了公共收入及其供给水 平，另一方面公共支出的结构也受到经济 发展水平的影响。
五、中国的财政支出结构
• （一）我国按用途划分的财政支出结构 • 建国以来，我国财政支出的结构基本上是遵循马 克思的社会产品价值构成理论来安排的，从当前 我国财政支出的具体用途来看，主要包括以下各 种支出项目：基本建设支出、增拨企业流动资金、 企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、 工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支 出、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫 生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行 政管理费、价格补贴支出等13大项。
第二节
公共支出规模的衡量
一、衡量公共支出规模的指标
• （一）衡量财政支出规模通常可以用两个 指标来表示：绝对指标和相对指标。
• （二）衡量财政支出增长的指标 • 1．财政支出增长率： • 财政支出增长率=（当年财政支出额上一年 同期财政支出额）/上一年同期财政支出额
• 2．财政支出弹性：是指财政支出增长率与 GDP增长率之比，具体公式表示为： • 财政支出弹性=财政支出增长率（%）/国民 生产总值增长率（%）
• 随着改革的进行，不可避免地经历了一个向国有 企业放权让利和提高城乡居民收入水平的阶段， 与此相对应，财政收入增长速度放缓，从财政支 出的绝对数额方面增长较快，从1978年的 1122.09亿元到2003年的24649.95亿元，年均增 长12.6%。但是，财政支出占GDP的比重却呈现 下降后缓慢上升的趋势，从1978年的30.96%下降 到1996年的11.69%，这一比重不仅低于发达国家， 而且还低于发展中国家的水平，这说明，我国政 府在经济快速发展的同时，政府控制的财政资源 却相对减少，政府调控经济的能力减弱，这不仅 与其它国家的财政支出增长趋势相悖。
第六章 公共支出
情为民所系，权为民所用，利为民所谋。 情为民所系，权为民所用，利为民所谋。
胡锦涛
第一节
公共支出概论
一、公共支出的概念
公共支出（Public Expenditures），亦称财政支 出或政府支出，系指政府为履行其职能而支出的 一切费用的总和。公共支出是公共财政活动的一 个重要方面，它是财政分配活动的第二阶段，是 国家(政府)把筹集到的财政资金用于社会生产与 生活的各个方面的分配活动，因此，财政资金既 是动态的，也是静态的。在西方国家，公共财政 对经济的影响作用主要表现在公共支出上，政府 干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来 实现的。
• 2．发展中国家的财政支出 • 与发达国家相比，发展中国家的财政支出 水平一般比发达国家低，这主要是因为发 展中国家社会保险和福利开支等比重较小， 而发达国家这方面的支出较多。如果扣除 这些支出，发展中国家的中央财政支出占 GDP的比重可能高于发达国家。同时调查 显示，发展中国家的政府投资在社会总投 资中所占的比重比工业化国家普遍高.
• （五）按政府的级次分类 • 我国政权级次由中央、省（自治区、直辖 市）、市（自治州、地区行署）、县（不 设区的县级市、自治县）、和乡（镇）五 级构成，我国财政支出因此也就由五个级 次的财政支出构成。其中，省以下的财政 支出统称为地方财政。
• 各国政府的财政支出均有如下主要的几项 内容： • 一般政府服务 • 政府的公共服务 • 经济管理服务 • 其它职能