新环境保护法与生态保护补偿制度的研究

新环境保护法与生态保护补偿制度的研

究

本文从网络收集而来，上传到平台为了帮到更多的人，如果您需要使用本文档，请点击下载按钮下载本文档（有偿下载），另外祝您生活愉快，工作顺利，万事如意！

2014 年4 月24 日，《中华人民共和国环境保护法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，自2015 年1 月1 日起施行。面对中国保护和改善环境的新形势新要求，新环境保护法强化了环境保护的战略地位，在强调政府监督管理责任、保障环保信息公开和公众参与、建立健全环境监测制度、突出重点污染物排放总量控制制度、完善跨行政区污染联防制度等方面对自1989 年12 月起施行的原有环保法进行了较为全面的修订。生态保护补偿制度在新环境保护法中亦被单独明确提出，成为新环境保护法的亮点，引起了各方的关注和讨论。2014 年10 月20 日至23 日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议在北京召开。全会提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，对中国加强生态环境保护、强化环境法治具有重要意义。生态保护补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容

之一，对解决中国目前的生态问题，实现全面、协调、可持续发展意义重大，亦应成为实现环境法治的重要方面。

1997 年Robert Costanza 等人在《自然》( Nature)杂志上发表了《世界生态系统服务价值和自然资本》( The Value of the World’s Ecosystem Servicesand Natural Capital) 一文，首次系统地对全球生态系统服务与自然资本的价值进行研究，测算出全球生态系统服务功能每年的总价值为16 - 54万亿美元，平均为33 万亿美元，对生态补偿制度的研究起到了划时代的作用。而发达国家生态补偿实践则可追溯到20 世纪初，如美国、德国等国的矿区生态修复，美国土地休耕生态补偿以及日本的水源地生态补偿等。2010 年5 月中国林科院发布首次对中国森林生态服务功能进行物质量和价值量评估的研究成果，表明中国森林生态系统的生态服务总价值为每年10 万亿元人民币，大体上相当于目前GDP 总量30 万亿元人民币的1 /3。生态问题依然是制约我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是中国与发达国家之间最主要的差距之一。

随着自然权利的兴起，对生态正义理念的呼唤，

为满足生态安全的要求，符合生存权、发展权与环境权协调发展的需要，中国生态补偿的法律制度也在“天然林资源保护工程”和“退耕还林还草工程”等工程的实施过程中加速成型。《中华人民共和国宪法》对生态环境保护、利用、改善以及自然资源的权属等作了的总体性规定。《宪法》第9 条明确了除土地资源之外的各种自然资源的国家所有权，以及“国家保障自然资源的合理利用”，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第26 条规定: “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。这些宪法规范明确了土地、矿产资源以及其他自然资源的权属和生态补偿的受偿主体，也明确了国家、社会组织和个人的生态环境和资源保护的义务，包括提供生态补偿的义务。第26 条的规定可以解释为国家运用包括经济激励机制在内的方法鼓励生态服务功能的提供者。《中华人民共和国环境保护法》( 1989) 中第5 条、第8 条以及第19 条的规范也明确了对保护和改善生态环境者应给予激励或奖励，对自然资源开发利用者赋予环境治理或生态恢复的义务。

新环境保护法第三十一条规定国家建立、健全生态保护补偿制度，加大对生态保护地区的财政转移支

付力度，指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。通过各方近10 年的努力与建设，此次环境保护基本法对生态保护补偿制度的确认最终使得中国生态保护补偿制度框架得以建立，并将有力推动其他配套基础性制度的完善。据统计，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001 年的23亿元增加到2012 年的约780 亿元，累计约2500 亿元。国家重点生态功能区转移支付从2008 年的61 亿元增加到2012 年的371 亿元，累计安排1101亿元。作为国内第一批建立和实施生态补偿制度的城市，从2006 年到2013 年8 月，杭州市财政转移支付生态补偿资金4. 5 亿元。为改善空气质量，2014 年山东省级财政共发放生态补偿金2. 1亿元。然而，与大笔资金投入不相匹配的是中国相关专门立法的缺失和法治体系的不完善。补偿范围与补偿标准的确定是否科学合理，转移支付补偿资金渠道是否多元，对补偿资金管理监督是否到位，保护者和受益者的权责是否明晰是在新环保法基础上进一步健全生态保护补偿制度的基础和必要条件。

一、补偿范围与补偿标准的制定

科学的补偿范围与补偿标准是构建中国生态保护补偿制度的重要组成分，直接关系到生态补偿的效果

以及价值目标的实现。以中国森林资源生态效益补偿制度为例，由于补助范围及补偿标准的确定缺乏科学性，相关法律与政策的实施脱离实际，有限的补偿范围，单一、过低的补偿标准使得补偿并未达到预期的效果甚至抑制了生态补偿功能的发挥。一份来自基层的调研报告指出，在相同条件下，生态公益林补偿仅为商品林效益的1 /9，甚至与种植粮食作物和退耕还林所获补贴相比，也有较大差距。江苏省沿海防护林补助标准是按面积发放的，虽然简单、易于操作但却忽视了沿海防护林的质量。又比如灌木林在青海水源涵养的功能大，是生态公益林重要的组成部分。但目前尚有1900 万亩灌木林地、疏林地、灌丛地未纳入补偿范围。新环保法明确了生态保护补偿制度，却依然没有对补偿范围及补偿标准的确定给出指导性的立法建议。地方立法虽然可以制定有关具体操作条款，但实际情况是在40 个地方立法文本中，只有7 个法律文本( 仅占17. 5%) 提出了具体的补偿标准，且主要集中在效力等级较低的地方政府规章之中，如2015 年1 月12 日四川省人民政府办公厅发布的《四川省人民政府办公厅关于实施新一轮退耕还林还草的意见》。

对于流域水资源生态保护补偿来说，补偿范围及