关于建立完整及防灾减灾政策体系及提案

关于建立完整的防灾减灾政策体系的提案

摘要：全国政协十一届一次会议提案第1529号

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案由:关于建立完整的防灾减灾政策体系的提案

审查意见：建议国务院交国务院办公厅会同民政部研究办理

提案人：陈绍军

主题词：社会保障救济

提案形式：个人

内容：

近期，突然席卷大半个中国的雨雪灾害给人民群众的生产生活造成了严重危害，又时逢春运，更大大加剧了应对灾害的难度。当前，在抢险抗灾工作取得重大阶段性胜利并转入恢复重建的时候，对灾害预警、应急、救援、重建等全过程进行反思，总结经验教训，防范于未然，是十分必要的。

一、存在的问题

从此次和以往各地已开展的抢险抗灾工作看，在防灾减灾应对机制上也暴露了一些问题：

1.综合协调不够——一些地方的减灾综合协调机制不够健全，地区间、部门间信息共享和协作联动、民间组织等社会力量参与减灾等机制还不够完善。

2.防灾意识不足——从多年发生的灾害统计分析看，近年来自然和人为灾害的规模和影响程度以及造成的损失有加重的趋势，但很多民众对灾害防范意识和自救能力还很不足。

3.制度规范缺乏——目前我国抗灾的研究和各级政府及相关部门制定的措施及应急预案多是在对灾害的预警以及灾害发生时的应急反应能力和救助等层面上，而从防灾减灾政策的规划与管理方面所做的工作还不够深入，制度化、规范化的公共服务尚未建立。

4.政策体系未建立——发生灾害时，人们通常寻求地方各级政府有效政策的指导和强有力的公共管理与援助措施，寻求新的社会规则制度和文化自律，为此有必要在防灾和减灾政策方面完善各项现有的政策措施，并建立起一套系统完备的政策体系。

防灾减灾政策是一项公共政策，是为了解决抗灾减灾过程中，调整受灾地区和群众的社会利益关系，根据这一特定的目标制定的规范和指南。随着社会的进步和构建和谐社会的内在要求，现阶段防灾减灾公共政策的制定，将被要求更加社会化和公共问题化，防灾减灾政策的优化和完善就是要对灾害成因及控制的研发、灾害的管理政策、防灾减灾实施法规制度保证以及政府机构和非政府机构灾害管理人员的继续教育、社会资源利用进行整合，以适应未来我国自然灾害和人工灾害的发生和处理需要。为此，建议国家对现有的防灾减灾政策进行优化、整合、完善，建立完整的防灾、减灾政策体系。

二、关于建立完整的防灾减灾政策体系的建议

1.建议国务院统一部署，由省级政府部门制定旨在督促各级基层政府开展防灾减灾活动的强制政策。强制政策作为一种特殊的政策制度，应当是各级政府部门、有关单位和群众必须遵守并执行的规范和要求。内容包括：

(1)根据各地实际，划分易受灾害高风险区域、发布灾害警报、不同灾害或风险级别群众的撤离要求、不良地质场地处理和避开风险区等条款和建设规范控制、强制灾害高风险区采用各种减灾技术提高其防灾避灾的能力；

(2)制定规章条例，通过强制推行避灾、建(构)筑物加固、场地处理等减灾措施，规范经济开发和建设活动中政府机构的决策和建设单位的行为，以避免和减轻灾害造成的损失；

(3)制定提高公众对灾害和减灾措施认识的宣传推广政策，告诫社会和公众重视可能发生的灾害以及灾害造成的损失，培养公民的自救和互助意识，增强自身抵御灾害的能力，促使他们主动采取措施，减少损失。

2.加强对灾害的研究、预测和预防方面的研究，建立致力于寻求和发展新的防灾技术和监控方法的技术开发政策。内容包括：

(1)建立并鼓励开发新的防灾减灾技术，以及支持减灾的技术开发和推广政策；如对电杆结冰能否采用适当短路使电线升温而融化电线上的冰块。

(2)研究根据地方特点和灾害管理实际的减灾对策及相应抗灾能力改进，逐个分析和系统分析灾源和产生灾害的自然源背景，建立完善灾害预警报系统和监测网络体系；

(3)研究规定各部门以及各级别灾害的分级响应程序，建立应急状态下的信息、通讯、通知、减灾抗灾的方式和保障措施；

(4)研究兴建预防和抵御各种自然和人为灾害的区域防护工程，向个人、各级政府和其他对象传授减灾知识和这些知识的长期(如灾害分析计划)及短期(如灾害警报)应用的技术推广等。

3.建立一套包含应急和救援措施，并能尽快帮助个人、家庭、乡村等重建家园，恢复生产的应急和恢复政策。内容包括：

(1)制定并完善灾害的应急预案。根据不同级别和类型的灾害，提出应采取的减缓灾害后果行动的对策和建议，一旦发生灾害，可立即启动应急预案，协调组织和执行抗灾所需的其他资源、设备、生活必需品供应；

(2)建立支援受灾现场，抢救受伤人员等的应急操作程序，灾害过后可启动帮助个人、家庭、乡村等重建家园，恢复生产政策计划。

(3)制定应急和恢复政策。内容包括对灾害现场进行控制与评估，对灾害可能造成损失规模和程度的判断，受损失的资源和财产类型、可能受影响人群的数量、生产、生活条件的调查，以及对高风险区的地方经济条件、基础公建设施抵抗风险能力调查等，决策灾害发生时的重大应急行动。根据调查分析结果，有针对性地建立一套包括灾害恢复机构人员组织、民政、交通、卫生、建设、农业等部门协作、救灾、恢复物质、设备器材准备和发放、救灾和恢复资金来源和筹措等的灾后恢复政策。

4.充分发挥社会公共机构和非政府组织的作用，制定加强政府与各非政府机构的共同协作，多角度、全方位抗灾减灾的协调机制政策。内容包括：

(1)建立健全跨地区之间的综合协调应急机制，增强应对公共危机能力；

(2)加强政府机构内部的联系，加强政府机构与非政府机构和私营机构的联系，加强政府机构与社会团体、社区以及专家和专家系统的联系，为减灾计划提供关键系统和设备，提供专家以及专门技术，提供专业领导和其他人员培训，共同完成减灾任务，促进抗灾能力的提高；

(3)建立民间重大灾害救助组织机构，发生灾情时参与其中，为政府分担部门力所能及的工作，增强抵御灾害的能力和效果；

(4)对抗灾减灾的投资与费用实行分担政策，计划和规定不同部门或社会团体提供紧急物资如食品、药品、衣物、建材、避难住所等的组织安排、途径以及操作程序等，决定何时、何地、为何目的投入多少资金以及由谁负担费用等内容。

5.建立旨在明确责任，确定采用的措施，制定减灾计划所应遵循的原则等的系统管理政策。为了能及时准确有效地实施减灾战略和计划，就要求要有明确的减灾战略和减灾计划实施的政治、经济、法规和人员物质及财政保证，要求要建立和维持有效的灾害管理能力系统及完善过程和时间的协调安排等，对这一系统工程，则有必要建立一套系统管理政策。

系统管理内容包括：明确政府和各部门减灾管理职责和任务分配、制定减灾实施步骤和财政支持方案、建立和维持有效的灾害管理能力系统及完善管理过程和时间的协调安排、规范防灾减灾专业公司和政府机构的决策与行为，严格按科学规划管理的规章等方面政策。

6.建立防灾减灾政策体系的指导性和系统优化政策。防灾减灾是一项需要多部门共同协作、多学科共同研究、多方面密切配合才能做好的系统工程。各部门、各行业为此需要根据自己的职能和技术特点制定相应的政策措施，由于各部门、各行业具体的政策措施多种多样，为贯彻和执行好这一系列减灾防灾政策体系，就必须建立旨在确保其他政策的效能，使其与系统的目标一致，并具有内在协调性的指导性和系统优化政策。针对灾害的结构体系进行政策指导和减灾实施计划指导，同时也用于指导各级政府执行上述某一项政策。指导性政策还应包括，基本建设或建筑物迁移(移民)政策、灾害损失的补偿政策、家园恢复重建的扶持鼓励政策、灾后消除环境影响，保护环境和生态修复等环保政策。

来源：中国政协网

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