旧城更新改造中公众参与问题

浅议旧城更新改造中的公众参与问题摘要：随着城市化建设的迅速推进，旧城更新日益成为城市规划所要注目的焦点。

结合近年来旧城更新改造中公众参与的现状特点，在分析旧城更新改造引入公众参与必要性的基础上，初探了旧城更新改造中的公众参与之路。

关键词：城市规划；旧城更新；公众参与公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众(市民)对城市规划编制管理过程的参与。

自20世纪60年代开始，公众参与逐渐成为西方城市规划的重要一环。

西方城市规划主要是一种实施计划管理和空间开发的公共行动，与传统上自上而下、命令式的强制性管理方式有很大的不同，在城市规划的编制和具体实施过程中，要引入专家咨商论证、相关利益团体和个人之间的对话协商，以求达到各集团利益的协调。

这种做法，日益成为西方国家旧城更新、新区开发等城市建设中主要的操作方式和原则。

1990年代以来，随着城市经济的普遍增长及城市化推进的加快，旧城更新也日益成为各级政府工作的重心，一些特大城市更率先实施了一批有影响的旧城更新项目。

在这一过程中，一些问题也随之浮现，例如城市传统风貌消失、大规模拆迁造成低收入群体的利益损失等。

与此同时，公众参与日渐进入我国规划学界的话语圈，这是“以人为本”、强调社会公平和福利经济的现代规划理念在我国城市规划发展进程中的体现，同时也是民主化建设逐步深入的表现。

1. 我国旧城更新改造中公众参与的现状特点1.1 “被动式”的过程性参与多，“主动式”的决策性参与少目前，旧城更新改造中的公众参与主要体现在三个方面: 一是在更新改造的规划设计过程中，设计人员为了了解现状情况，而在公众中展开询问、座谈等形式的调查；另一则是在设计完成后，专业人员对公众所做的设计宣传、教育等；最后是公众在房产购买时的投资参与。

这三种参与方式按照s.r.安斯汀的观点都只能归为假(非) 参与和象征性参与，所以从本质上说这些只是一种“被动式”的过程性参与，而真正意义上的“主动式”决策性参与——即居民对旧城更新的项目策划、投资、设计、管理等具有一定决策权的参与几乎微乎其微。

1.2 关切到公众自身利益的参与多，而公共利益方面参与少由于我国还是一个发展中国家，物质生产还未达到极大丰富的程度，居民生活水平总体来看还比较低，而且旧城内中低收入者又比较多。

这就决定了在旧城更新改造中居民的参与首先必然是与他们自身利益密切相关的物质现实(如：就业、住房、配套的城市基础设施、拆迁补偿等)，而对一些公共利益方面 (如：历史文化环境的保护、城市道路的布局，旧城更新改造与城市总体发展的关系等)自然关注就少得多。

这一方面虽然反映出历史与现实局限性所导致的我国居民规划素质不高的客观现实，但是不可否认长期以来规划设计者对公众参与的引导不足应是一个很重要的原因所在。

1.3 居民参与的积极性很高，但实际参与的渠道和方法却很少在旧城更新改造中，由于住宅的拆迁、安置、补偿以及就业地点的变更、邻里关系的重组等都会直接涉及到居民自身的物质利益与精神情感利益，因此，居民十分积极地要求参与到旧城更新改造中去。

但是，由于我国的公众参与还处于一个起步阶段，无论是从公众参与的立法、制度、机构组织，还是从具体的运行方法来看，都存在着很大的空白。

这就使得公众参与，除了传统的“被动式”参与外，成了无渠之水，自然也就形成了居民参与积极性很高而现实可参与的渠道和方法却很少的尴尬局面。

2. 旧城更新建设引入公众参与的必要性2.1 旧城更新中存在的矛盾2.1.1 城市历史风貌保持和居民生活环境改善之间存在的矛盾大多数城市旧区的主体是长期发展形成的旧居住区，它们代表着城市历史文化积淀的部分。

但是这些居住区往往人烟稠密，建筑拥挤，公益设施缺乏，绿化、卫生、基础设施等方面的条件比较简陋。

如何在保持城市历史风貌延续的前提下，尽可能改善居民的生活环境、提高其生活质量是一个重要课题。

2.1.2 旧城社会经济网络和房地产开发商经济利益之间的矛盾旧城老居住区通常是传统的邻里社区，长期共同生活，邻里关系密切，居民间形成了复杂的社会纽带，社区中居民的地域归属感强，社会交往网络不仅塑造了社区的情感认同，更起着经济安全网的作用，并承载着城市历史信息的传递，维系着传统市民精神的传承。

然而利益驱动、效率优先的房地产商开发则倾向于以高密度、高容积率的现代型住宅小区来取代旧居住区，这种做法必然会影响乃至破坏多年传承下来的社会关系网络。

2.2 旧城更新中面临的社会公平诉求我国多数旧城居住区在经历了解放初人口的膨胀、文革时期的破坏，1990年代之后外来人口涌入城市的冲击和城市职工下岗转产的过程之后，拥挤与损毁程度日重。

随着我国居住形态和社会经济的变化，现今仍然生活在旧区的居民多半是没有能力脱离这些地区或是依赖旧区社会经济网络生活的低收入者。

政府实施组织的旧城更新本来应该可以满足他们改善生活环境的愿望，但是现实中的操作行为却往往事与愿违。

旧城更新通常有以下类型:一是功能置换型，改变原有的用地与建筑使用性质，以满足城市发展的需求，其改造方式以整体拆迁为主，也有少数对旧街区和建筑进行修理整治，此类案例通常费用较高，不具备普遍的推广意义。

二是保持居住用地性质的提高密度型，采用拆迁方式，通过土地置换和加大开发强度获取利益，这种方式在我国较为普遍。

三是保护修缮型，主要针对历史地段和保护区，以保护为主，进行保护性修复和改善设施。

一些历史文化名城的保护地段采用这种方式，如平遥古城。

四是渐进式更新型，采用延续城市发展脉络，维持地区相对稳定发展的小规模整治方式，这方面我国尚无成功实例可循。

国外主要依靠居民、社区以及社会非盈利组织，通过专业设计人员的技术支持，并且得到政府的认可和资助，对社区进行建筑和环境整治，甚至进一步复兴地区经济活力。

我国城市旧区通常占据市中心区边缘的有利区位，随着城市功能的提升及用地功能的调整与置换，市中心区”退二进三”政策的实施，越来越多的旧区地段被拆建为大型商业设施、办公楼、高档公寓和休闲娱乐场所。

旧城结构性调整的结果，无论是采取第一或第二种更新方式，往往使原旧区的低收入居民或失去家园，或因为社会经济网络的断裂陷入生存窘境。

社会关系网络的消失更直接导致了传统社区的毁灭，造成社会历史文化传承的断裂。

3. 旧城更新中的公众参与之路3.1 思想观念的转变是关键3.1.1 政府管理者的观念要转变计划体制下旧城更新改造中，政府管理者扮演着“家长式”的角色，旧城内改造的地点、时间、方式均由政府说了算，怎样“公平合理”也由政府定。

但是在市场体制下，实践证明这种单靠发布行政命令的做法不仅行不通，而且还会引发各种社会矛盾。

所以，这就要求政府管理者尽快转变观念，树立起市场经济下的“公平自愿”原则，充分认识到了人民群众在旧城更新改造中的主体性地位，积极引入公众参与机制，认真听取群众意见，切实保障群众利益。

3.1.2 开发商的观念要转变市场经济条件下，开发商在旧城更新改造中扮演着十分关键的角色，获取商业开发利润自然是开发商的主要目的，但要成为一名以房地产开发为自己事业追求的真正意义上的开发商，则应更多地提高自己的素养，加强社会责任感，推动公众参与，在商业利润与公众利益之间谋求合理的平衡。

因为只有“民主化”的旧城更新改造，才能使拆迁安置的矛盾减少到最小，才能得到住户的支持，进而使更新改造的速度加快，最终在保障自己开发利润的同时，使自己的企业有持续发展的前景。

3.1.3 规划设计人员的观念要转变过去，规划设计者一直被当作是理想化的公众代言人，规划设计人员总认为自己是专家，是解决问题的能手。

但是实践表明这种理性化的认为是极其错误的。

因为: 第一，设计过程均由专业人员承担，会使他们不可避免地以自己的价值观来取代公众各种不同的价值观，进而造成不同人、不同群众合理的要求得不到体现；第二，在某些方面，设计人员对现状情况的理解不可能做到象长期生活在其中的居民那样深刻，这就会使一些规划设计方案不能建立在对现状情况进行深入、全面的把握的基础上，进而也就影响了设计的可操作性；第三，从一些实践来看，有些具有创意的设计灵感正是来自于不同学科、不同专业的公众参与的结果。

所以，无论是从设计的科学性、可操作性还是从设计创意的激发来说，规划设计人员都不应简单地把公众理解为外行。

此外，规划设计人员还应对规划的“公平”与“效率”问题进行观念上的转变。

要看到公众参与虽然不可避免地会降低规划的效率，但是更应看到效率是为公平服务的，没有公平，效率也就毫无意义可言。

所以公众参与只是降低了“不公平”的效率，实质上则是提高了有效率的“公平”。

3.1.4 公众自身也要进行观念上的转变住房产权的“私有化”宣告了旧城更新改造中居民“等、要、靠”思想基础的瓦解。

这就迫使居民要转换观念，要充分认识自己在更新改造中的主体性地位，要明确只有积极参与到旧城更新改造中，才能更好地保障自身的合法权益，也才能使自己生活的环境得到真正改善。

所以，居民一方面要加强自身的民主、法律意识、认清自己在旧城更新改造中的权力和义务；另一方面要加强学习相关的规划设计知识，以提高在旧城更新改造中的参与能力；此外，还应提高自身综合素养，明确公共利益的保障是个人利益得到更好保障的前提，积极参与到与城市公共利益相关的更新改造中去。

3.2 立法保障是根本从现行的《中华人民共和国城乡规划法》来看，可以说从规划编制到规划管理几乎都没有涉及公众参与问题。

这虽有历史原因，但不可避免地使旧城更新改造中的公众参与失去了法律依据，因而也就限制了公众参与的推广与实施。

所以，要使公众参与得到落实根本在于立法的保障。

这一点在英国的城市规划法中明确规定公众参与规划的作法十分值得借鉴。

3.3 机构组织保障是渠道旧城更新改造中，一方面由于涉及的面大、问题多，因此，不可能完全做到每个人都能参与到更新改造中去；另一方面，由于单个居民对更新改造的参与往往也是非常有限的，因此很难形成参与者之间相互合作的良好局面。

所以建立必要的组织来反映群众心声，代表群众利益十分重要。

但就目前来看，这种组织主要反映在三种形式上: 一是居委会，另一则是住宅合作社，还有就是一些居民自发形成的一些组织等。

由于居委会实质上是政府的一个基层组织，住宅合作社基本上又多由政府有关部门组织成立，自发性的组织又具有不确定性，因而它们都不是公众参与过程中直接代表居民利益的非营利性民间组织，所以为保障公众在旧城更新改造中的有效参与，迫切需要建立相应的机构组织。

3.4 操作方法保障是落实从目前实践来看，公众参与旧城更新改造的具体运行方法主要有: 诉说与倾听、图表，召开公众听证会，讲解和说服等多种形式，但究竟采用哪种方法更有效，还应根据具体情况来定。

但是，可以肯定在旧城更新改造中尽可能采用简单明了和通俗易懂的方法应该是保障公众参与的有效途径。