环境治理的制度创新与逻辑_以山西省为例_倪咸林

第

卷第期，

１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－７１６８．２０１３．０１．０１５

环境治理的制度创新与逻辑

———以山西省为例

倪咸林１，杨志云２

（１．中国人民大学，北京１００８７２；２．北京科技大学，北京１０００８３）

摘要：山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。环境属性、行动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境，山西通过在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。现行的制度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻找更完美的结合点。

关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新

中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００８－７１６８（２０１３）０１－００９４－０６

长期以来，自然环境被当作经济发展的工具，在经济发展和环境保护方面，存在以牺牲环境为

代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与

环境容量之间存在张力。越是资源禀赋高的地区，这种张力往往越突出。

山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭闻名全国，故有“煤乡”之称。同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占全国１／６０的土地上生产了全国１／４的煤、２／５的焦、１／１７的火电。大规模的资源开发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严重的环境污染和生态破坏［１］，成为“污染之都”。如何破解“资源诅咒”和“环境污染”的双重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。

面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力，从２００６年开始，山西省各级环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风暴”的系列创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。

山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍，带来环境治理绩效的改进，离不开治理制度创新。从治理的角度，监管和执法是有效的环境治理制度和运行机制的核心。那么，山西是如何通过监管和执法治理制度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这一问题包括三个子问题：山西环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和环境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在逻辑是什么？本文尝试运用制度分析与发展的框架，按照制度－行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步回答新的制度逻辑基础。

收稿日期：２０１２－０９－０７

基金项目：国家环境保护公益行业专项“生态系统管理方式下的环境管理体制改革研究”（２０１２０９０５４）。

作者简介：１．倪咸林（１９８０－），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学院博士生；

２．杨志云（１９８３－），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。

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二、环境属性、行动者与行为选择：山西环境治理的内在逻辑

环境治理制度的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互动规则的匹配性。本文借鉴制度分析与发展（ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，简称ＩＡＤ）［２］（ｐｐ．４５－９０）和社会－生态系统（Ｓｏｃｉａｌ－ＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＳｙｓｔｅｍｓ）的框架［３］，构建出环境属性、行动者及其在特定制度规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图１）。

图１环境监管与环境执法的逻辑框架

（一）环境属性

环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等多

个方面，嵌入区域、流域和行政区以后，环境问题

将凸显出复杂性和多样性的特质。有关环境属性

的理论主要来源于物品理论和外部性理论。根据

非排他性和非竞争性的标准，环境具有公共物品

的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共

物品，而污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物

品［４］（ｐ．３９）。随着物品理论的发展，环境要素存在公

共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或

公共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物

品或流域公共物品的差异。环境属性的跨界性和

本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度

和地方性制度同等重要。根据外部性理论，环境

保护具有外部正效应；环境污染具有外部负效应，

成本与收益的不一致是环境污染的诱因。这需要

制度和技术来扭转环境污染的驱动方向，激发环

境领域的行动者遵从环境法律制度，实施环境保护。

（二）环境领域的行动者

环境监管和环境执法涉及众多的利益相关者，这意味着环境治理过程充满博弈，环境绩效存在不

确定性。环境领域的行动者主要包括政府、企业、公民和社会组织。实际上，环境领域的行动者并非内部同质性的三个组成部分。地方政府与环境保护部门之间、环保部门与其他环境管理职能部门之间、上下级环保部门之间、环保部门与社会服务主体之间，其内部的目标取向都并非完全一致。企业作为环境污染的主要实施者，行为取向也并非完全相同，从对环境保护的自愿遵从和认同程度的高低看，具有防卫性守法、制度性守法和忠诚性守法三种行为取向［５］。各种企业因其在地方经济发展和纳税贡献等方面的地位不同，对环境法制的遵从也存在较大差异。此外，环境问题与公民个人、环保类社会组织和媒体密切相关。公民是环境污染的受害者，也是良好环境的受益者。媒体影响社会舆论导向，是开展环境保护宣传和披露环境污染事故，进行环境监督的重要力量。环保社会组织通过调查、研究、监督、呼吁等方式推动环境保护，成为环保领域重要的行动者之一。

（三）行动者的选择逻辑

环境要素的多样性、环境问题的复杂性，行动者利益取向的多元性，使得环境治理行动过程中存在不同的选择逻辑。行动者在特定制度环境下的行为选择成为环境治理制度创设的理论基础。

在压力型体制下，政治锦标赛是政府绩效

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