环境治理的制度创新与逻辑_以山西省为例_倪咸林

第卷第期，１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－７１６８．２０１３．０１．０１５环境治理的制度创新与逻辑———以山西省为例倪咸林１，杨志云２（１．中国人民大学，北京１００８７２；２．北京科技大学，北京１０００８３）摘要：山西是中国生态环境破坏的缩影，也是环境治理的典型个案。

环境属性、行动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。

面对地方保护主义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境，山西通过在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域（流域）限批以及公民参与监督，创新监管制度；在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及末位淘汰等制度设计，创新执法制度，实现环境治理绩效的改进。

现行的制度逻辑在于强制和处罚，具有明显的阶段性特征，未来的治理逻辑有赖于更多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型，在制度激励和可持续发展方面寻找更完美的结合点。

关键词：环境治理；环境监管；环境执法；制度创新中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００８－７１６８（２０１３）０１－００９４－０６长期以来，自然环境被当作经济发展的工具，在经济发展和环境保护方面，存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念，导致经济发展与环境容量之间存在张力。

越是资源禀赋高的地区，这种张力往往越突出。

山西因其丰富的自然资源而闻名，尤以煤炭闻名全国，故有“煤乡”之称。

同时，由于历史的原因，山西形成了高能耗、重污染型产业结构，在占全国１／６０的土地上生产了全国１／４的煤、２／５的焦、１／１７的火电。

大规模的资源开发利用，在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时，也造成了严重的环境污染和生态破坏［１］，成为“污染之都”。

如何破解“资源诅咒”和“环境污染”的双重困境，真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。

面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力，从２００６年开始，山西省各级环保部门强化环境监管和环境执法，掀起了外界称之为“环保风暴”的系列创新举措，开启了环境治理的“机会之窗”。

山西省遵循环境保护的政治逻辑、经济逻辑和技术逻辑，进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设，在短期内取得了卓越的环境治理绩效。

山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍，带来环境治理绩效的改进，离不开治理制度创新。

从治理的角度，监管和执法是有效的环境治理制度和运行机制的核心。

那么，山西是如何通过监管和执法治理制度创新来构建良好的激励结构，实现环境保护和环境质量提升的意图呢？这一问题包括三个子问题：山西环境治理制度的理论基础是什么？环境监管和环境执法的传统困境是什么？新的制度安排的内在逻辑是什么？本文尝试运用制度分析与发展的框架，按照制度－行为逻辑，解释上述问题，并尝试初步回答新的制度逻辑基础。

收稿日期：２０１２－０９－０７基金项目：国家环境保护公益行业专项“生态系统管理方式下的环境管理体制改革研究”（２０１２０９０５４）。

作者简介：１．倪咸林（１９８０－），男，安徽阜阳人，中国人民大学公共管理学院博士生；２．杨志云（１９８３－），男，湖北荆门人，北京科技大学文法学院讲师，博士。

９４二、环境属性、行动者与行为选择：山西环境治理的内在逻辑环境治理制度的有效性，取决于环境物品的属性，环境领域的行动者之间的关系，以及互动规则的匹配性。

本文借鉴制度分析与发展（ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，简称ＩＡＤ）［２］（ｐｐ．４５－９０）和社会－生态系统（Ｓｏｃｉａｌ－ＥｃｏｌｏｇｉｃａｌＳｙｓｔｅｍｓ）的框架［３］，构建出环境属性、行动者及其在特定制度规则中的行为选择逻辑的概念框架（参见图１）。

图１环境监管与环境执法的逻辑框架（一）环境属性环境要素包括大气、水、固体废弃物、噪音等多个方面，嵌入区域、流域和行政区以后，环境问题将凸显出复杂性和多样性的特质。

有关环境属性的理论主要来源于物品理论和外部性理论。

根据非排他性和非竞争性的标准，环境具有公共物品的属性，一个清洁的环境，可以被看作是一种公共物品，而污染则可以被看作一种“公共破坏”或公害物品［４］（ｐ．３９）。

随着物品理论的发展，环境要素存在公共物品程度上的差异，更多的具有俱乐部产品或公共池塘资源的属性；在范围上具有属地公共物品或流域公共物品的差异。

环境属性的跨界性和本地性，使得环境监管和环境执法的区域性制度和地方性制度同等重要。

根据外部性理论，环境保护具有外部正效应；环境污染具有外部负效应，成本与收益的不一致是环境污染的诱因。

这需要制度和技术来扭转环境污染的驱动方向，激发环境领域的行动者遵从环境法律制度，实施环境保护。

（二）环境领域的行动者环境监管和环境执法涉及众多的利益相关者，这意味着环境治理过程充满博弈，环境绩效存在不确定性。

环境领域的行动者主要包括政府、企业、公民和社会组织。

实际上，环境领域的行动者并非内部同质性的三个组成部分。

地方政府与环境保护部门之间、环保部门与其他环境管理职能部门之间、上下级环保部门之间、环保部门与社会服务主体之间，其内部的目标取向都并非完全一致。

企业作为环境污染的主要实施者，行为取向也并非完全相同，从对环境保护的自愿遵从和认同程度的高低看，具有防卫性守法、制度性守法和忠诚性守法三种行为取向［５］。

各种企业因其在地方经济发展和纳税贡献等方面的地位不同，对环境法制的遵从也存在较大差异。

此外，环境问题与公民个人、环保类社会组织和媒体密切相关。

公民是环境污染的受害者，也是良好环境的受益者。

媒体影响社会舆论导向，是开展环境保护宣传和披露环境污染事故，进行环境监督的重要力量。

环保社会组织通过调查、研究、监督、呼吁等方式推动环境保护，成为环保领域重要的行动者之一。

（三）行动者的选择逻辑环境要素的多样性、环境问题的复杂性，行动者利益取向的多元性，使得环境治理行动过程中存在不同的选择逻辑。

行动者在特定制度环境下的行为选择成为环境治理制度创设的理论基础。

在压力型体制下，政治锦标赛是政府绩效９５和官员晋升的一种重要激励机制［６］（ｐｐ．１５－２１），官员晋升的主要依据是经济发展，特别是ＧＤＰ增长速度、产值大小和财政收入高低。

为了取得更大的政绩，地方政府往往将重心放在片面追求经济增长上，特别是通过招商引资，增加税收和财政收入，获得晋升的绩效空间。

在政治激励和财政约束的制度背景下，环境保护在地方政府注意力分配中并不处于优先位置。

一些地方政府甚至会以牺牲环境为代价来换取经济增长。

地方政府的环境监管出现有法不依、执法不严、监管不力的困境就成为一种常态［７］。

现行的“统一监督管理与分级分部门相结合”的环境管理体制使得环境监管和执法容易陷入“九龙治水”的困局。

各级政府的环保部门是环境保护的主要责任人。

环保部门依靠地方政府提供财政资金和人力资源，却要执行来自环保部门的政策指导。

在这种双权威结构中［８］，环保部门的环境监管和执法行为需要得到同级地方政府的支持，需要与其他分管部门进行协调，其结果是环保部门的统一监管和执法责任难以落到实处。

环境污染的外部性导致其成本大多由公众承担，企业天然地具有环境违法的冲动。

在缺乏有效监管的情况下，“环境违法成本低、环境守法成本高”，追求效用和利润最大化的个人和企业倾向于过度污染而不承担相应后果。

对于纳税大户，地方政府出于经济方面的考虑，往往对其违法行为给予偏袒和保护，进一步助长了企业的违法行为。

公众能从一个健康舒适的环境中获益，但外部性和集体行动的困境挑战人类对环境和自然资源进行保护、防治污染和解决环境冲突的能力。

减少污染和保护环境的成本通常由一小部分社会主体承担，而收益（比如清洁的空气）则由社会成员所共享。

在集体行动中，搭便车的行为会阻碍个人或企业采取积极的措施来改善环境质量。

环保社会组织和新闻媒体则通过将环境信息告知公众，形成环境保护的公众压力。

这种外在约束有助于环保部门和地方政府更好地回应环境保护的诉求。

综合以上分析，在现行制度框架下环境治理面临各种挑战：在环境监管和环境执法时，由于环境监管权的分散性、地方环保部门的双重领导体制、信息不对称等问题，他们不仅要同污染者博弈，同时还要努力争取地方政府及其相关部门对监管和执法行动的支持。

此外，对于跨区域或流９６域性的环境污染问题，监管者的管辖权与环境问题的范围并不重合，有限的监管能力也限制了环境法规和政策发挥实效。

二、环境监管的传统困境与山西的制度逻辑环境监管作为一种过程性的政策工具，直接面临着两个方面的困境，即企业环境违法行为的信息不对称以及现行体制下地方保护主义导致的监管失效。

各级地方环保机关的财政经费和人员编制两项“硬资源”都依赖于同级地方政府，因此，在某种程度上，环境治理的“网格结构”和“矩阵结构”导致地方保护主义对环境监管的“侵蚀”更为突出［９］。

不仅如此，政府监管的法规、组织和程序都存在较多问题，进一步削弱了环境监管能力。

山西环境治理制度创新的一个重要维度就是通过新的制度设计从根本上改变环境监管的“短板”（参见表１）。

环境考核制度、环境考评制度和环境问责制度实现了环境保护与地方政府发展目标的有效结合；区域（流域）限批制度打破了行政区与生态区域的分割状态，形成区域（流域）环境保护的共同体；污染源自动监控利用技术工具改变信息不对称状况，实现环境监管、预警与控制的一体化；公民参与制度改变了集体的环境无意识状况，激发了环境社会监管集体行动合力。

地方保护主义源于两个意图，一是地方政府为了实现政绩诉求而忽视环境污染源，甚至依靠行政权力与环境保护机关和污染企业形成合谋［１０］。

二是在与其他地区竞争中采取“零和博弈”策略，转移环境外部效应，导致区域（流域）环境行动陷入集体困境。

前者造成地区内环境污染问题，后者则造成区域和流域环境污染的恶化。

在此背景下，政府和企业这两类关键环境行动者在动态互动中不仅削弱了本就脆弱的环境监管制度结构，而且将负外部效应转移的“潜意识”这一传统路径固化。

打破“路径依赖”的关键是在现行体制下通过强力驱动的制度创新实现治理和互动结构的重塑。

在压力型体制下，有效的绩效评估和问责制度将有助于实现内部控制和外部责任的统一［１１］。

在山西环境制度创新改革过程中，先后有１０３名环保不作为的领导干部受到了处分；退出全国环境空气质量倒数前１０位的７个城市获得了２００万元的奖励；对跨界断面水质考核低于考核标准的５个城市，从地方财政中扣缴了３５８０万元的巨额罚款①。

由此，山西环境治理的危机和强力改革为绩效考核文本转化成可信承诺提供了契机。

表１地方保护、信息不对称与环境监管的制度选项区域和流域环境因为“嵌入”多个地方政府，上下游政府之间、相邻辖区政府之间往往利用邻避政治（ＮｏｔＩｎＭｙＢａｃｋｙａｒｄ）将环境污染的成本转移到相邻地区［１２］。