MK_23.“三规合一”背景下城市增长边界(UGB)划定方法初探——以宝鸡市眉县为例

“三规合一”背景下城市增长边界（UGB）划定方法初探1

——以宝鸡市眉县为例

程永辉

摘要：“三规”在城市管制上的矛盾由来已久，城市增长边界（UGB）的划定作为“三规合一”的基础性工作，已成为有效控制城市蔓延的技术手段和政策工具。目前，我国学者多从“城市扩张模拟”和“生态基底保护”两个角度对UGB的划定进行探索。本文并以宝鸡市眉县为例，探讨了“三规合一”背景下县级行政单元UGB划定的方法，即首先划定城市开发不可逾越的刚性边界，然后以城市发展研究为基础协调规划之间的差异，明确城市可建设区域，最后提出法定规划的修改意见，以期为我国UGB划定工作提供借鉴。关键字：三规合一城市增长边界（UGB）划定方法眉县

引言

在我国现行行政体制下，国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用总体规划（以下简称“三规”）是由政府的三个行政主管部门自行独立编制的。“三规”从各自不同专业角度对城乡未来发展进行设想，在技术标准、编制体系、规划平台、行政审批程序等方面均存在差异。这种“三规”各自为政的局面，导致“三规”在空间管制上矛盾突出，控制界线被一再突破，实施效果不佳，减弱了规划对空间的管制作用。

同时笔者注意到，在中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》等重要会议或文件中，明确要求“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界”。笔者对我国有关“城市增长边界（UGB）”划定的文件或会议内容进行简要梳理（表1），结果表明UGB划定是“三规合一”工作的基础性工作。而随着我国经济、社会发展呈现出“新常态”，占我国人口总数70%的县级单元成为城镇化的重要层级[1]。但现实中市级政府城乡规划管理部门没有参与县级政府城乡规划管理的权利和义务，而县级以下再无相应的规划主导部门，县级单元作为“城”和“乡”的连接单元，成为有效推进城乡统筹的重要单元。鉴于此，本文选取县级单元为主要研究对象，以宝鸡市眉县为例，探讨在“三规合一”

1基金项目：陕西省自然科学基础研究计划项目（项目编号：2015JM5171），城市化过程的城市空间扩张响应机理与调控。

的背景下UGB的划定方法。

表1 我国涉及UGB划定工作会议及文件内容梳理

时间会议及文件内容简要

2006年04

月《城市规划编制办法》

总体规划纲要应研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。

2013年11

月中共十八届三中全会

合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

划定生态保护红线。

2013年12

月中央城镇化工作会议

城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。

把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给

城市居民。

2014年01

月《住房城乡建设部关于开展

县（市）城乡总体规划暨“三

规合一”试点工作的通知》

调整城乡空间结构，统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地，科学划定城镇开发边

界。

2014年02

月《关于强化管控落实最严格

耕地保护制度的通知》

合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，

强化规划硬约束。

2014年03

月《国家新型城镇化规划》

严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界。

加强城市空间开发利用管制，合理划定城市三区四线，合理确定城市规模、开发边界、

开发强度和保护性空间。

2014年07

月住房城乡建设部和国土资源

部召开了城市开发边界试点

工作启动会

为防止城市无序蔓延，优化城市空间布局，提高建设用地利用效率，推动两规合一，

确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。

划定城市开发边界是落实多规合一的重要举措。

2014年08

月《关于开展市县“多规合一”

试点工作的通知》

探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保

护红线。

2014年10

月《关于进一步做好永久基本

农田划定工作的通知》

严格划定永久基本农田保护红线，并与城市开发边界和生态保护红线划定等工作协同

开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。

2014年10

月《陕西省住房和城乡建设厅

和国土资源厅关于开展城市

开发边界划定试点工作的通

结合城市发展战略和定位、资源环境承载能力、人口增长趋势，通过严格划定城市开

发边界，从严控制城市发展用地规模。

结合城市开发边界划定工作，探索“三规合一”相关工作。

1 城市增长边界划定研究评述

1.1 国外研究评述

UGB边界已经成为欧美国家空间开发管理常用的政策工具[2]。1976年美国的塞勒姆市（Salem）首次划定了UGB边界，作为城市土地和农村土地之间的分界线[3]。波特兰以其UGB一贯的实施而知名，波特兰2040年远景规划首先选取“城市沿交通走廊进行拓展，在边缘增长的同时鼓励内部填充式发展”为城市增长情景，并初步划定UGB，然后结合其他相关要素对UGB进行细化（图1）。1975年以来，波特兰以2%的新增用地容纳了50%的新增人口，成功将以住宅开发为主的城市建设限制在了边界以内，鼓励城市内涵式发展[3]。墨尔本则结合交通走廊和区域就业中心分布，划定了较大面积的增长区，鼓励城市增长沿交通走廊向区域就业中心增长[4]（图2）。