国外水权交易的经验及对中国的启示

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国外水权交易的经验及对中国的启示*

王金霞黄季火昆(中国科学院地理科学与资源研究所北京100101)

内容提要随着我国北方地区水资源短缺形势的日益严重,农业、工业、生活和生态环境用水之间竞争加剧。运用市场机制和经济手段来合理分配水资源是目前国际社会在提高水资源利用效率、解决水事冲突、促进水资源持续有效利用和管理等问题中十分重视的政策和战略举措。本文旨在通过分析智利、墨西哥和美国加利福尼亚州(简称加州)等国家或地区在发展水权交易方面的实践,得出一些对我国建立合理的水权制度、适时开展水权交易的有益的政策启示。

一、水权和水权交易的基本含义及类型

(一)水权的含义及类型水权就是水资源的产权。水权可以按照所有权,也可以按照使用权的不同获取方式进行分类。将产权的所有权界定给不同的行动团体就会形成不同的产权制度(王金霞,2000)。自然资源的产权一般分为自由进出的产权、国有产权、集体产权、共同产权和私有产权。从世界范围来看,以上几种产权制度在水资源中都是同时存在的,并且随着资源、环境、经济、社会和政治制度的变化而不断发生变化。然而由于水资源作为一种特殊的战略资源,大部分国家都由宪法或法律明确规定了其国有或人民所有的性质,因而水权转让探讨更多的是除了所有权之外水资源的其他权利,一般指水资源的使用权及相关的转让、收入享用等权利。从我国的现状来看,除了一小部分水资源的产权属于集体产权之外,其他水资源(地表和地下水)的产权都属于国有性质。

从使用权的获取方式(或初始水权的确定)来看,目前水资源(主要是地表水资源)的产权主要分为以下几种体系:

11滨岸权体系。滨岸权体系指合理使用与滨岸土地相连的水体但又不影响其他滨岸土地所有者合理用水的权利(Singh,1991)。为了能够运用滨岸权,必须拥有滨岸土地的所有权。滨岸权只针对某一水道内的天然水流。滨岸权必须在流域内滨岸土地上运用,而且这些滨岸土地必须在水体所属流域内。这种体系的建立和发展反映了在英格兰和欧洲以及美国一些地区多雨的气候特点。

21优先占用体系。优先占用体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的,主要是为了解决这些缺水地区的用水问题(Singh,1991)。优先占用体系的核心是优先权。占用的日期决定了用水户用水的优先权。最早占用者拥有最高级别的权利,最晚占有者拥有最低级别的权利。与滨岸权不同,占用权仅仅针对水的利用,该体系允许在有水的时候将其储存起来,以便用于那些无法获得水的地方,还允许将水从有水的地方向需要的地方进行输送。

31混合或双重水权体系。混合或双重水权体系既包括象加州那样最初由习惯作法演变成

*感谢国际水资源管理研究所(IWM I)、国家杰出青年科学基金(79725001)和国家自然科学基金(70003011)的资助)

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占用权体系,而后吸收了滨岸权体系部分要素的类型,也包括最初建立了滨岸权体系,而后经过调整又与占用权体系相适应的类型(Singh, 1991)。

41比例水权体系。比例水权是按照一定认可的比例和体现公平的原则,将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户(Rosegrant and Scheleyer,1994)。比例水权是智利和墨西哥在确认初始水权中运用的一种主要方法。在墨西哥,水权在技术上根据计量(水量),而不是根据河流或渠道水流的比例来分配,灌区和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖范围内分配多余的或短缺的水资源。多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者,例如如果流量比正常低20%,那么所有水权拥有者得到的水资源也将低于20%。该程序有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。在智利,水权是可变的流量或水量的比例;这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额。如果水资源充足,这些权利以单位时间内的流量表示(每秒升、每年或月的立方米),如果水资源不充足,就按比例计量。

51社会水权体系。除了将水用于消耗性用途外,人们总是强烈希望拥有公共水权,包括航运、渔业以及其他用于商业目的的地表水使用权等(Easter and H earne,1994)。由于这部分水权无法在市场上竞争,公共部门在初始水权的分配中或者购买了这部分水权,或者直接保留下来。

(二)水权交易的含义及类型水权交易是水资源使用权的部分或全部转让,它与土地转让是相分离的(Rosegrant and Scheleyer,1994)。水权的交易可以是消费性的也可以是非消费性;既可以是持续的,也可以是非持续的;既可以是永久的,也可以是短期的或偶尔的。虽然水权交易本身应该是永久或很长时期的,但为了确保安全性,水权的转让不应该是永久的;水权应该是一个季节、一年或多年的出租、抵押或典当等。

水权的交易应该具备三个基本前提(Roseg-rant and Scheleyer,1994):(1)可交易的水权:意味着水资源使用者同意再分配水权,并且他们可以从水权交易中得到补偿;(2)定义良好的水权:提高了农民个人或农民群体对于公共灌溉管理部门讨价还价的能力;(3)安全的水权:用水者在考虑了全部机会成本之后,可以在卖水和用水之间做出合理选择,从而促进了投资和节约用水。

从国外水权交易的实践来看,水权交易既包括地表水资源,也包括地下水资源(Rosegrant and Scheleyer,1994)。水权的交易既可以是正规的,也可以是非正规的。根据水权交易的不同类型及对社会经济和环境等影响程度的不同,有些水权交易是不需要向政府有关部门申报的,如灌区之间或灌区内部农民之间的交易,水权交易前后不改变水资源用途的交易,以及其他一些由政府有关部门特许的不应申报的交易;而其他一些水权交易是必须向政府有关部门申报的,特别如部门之间(如农业和工业部门之间)、地区之间或流域内部较大范围内的水权交易等。向政府部门申报水权交易是政府干预水权市场、防止水权交易造成对第三者和环境等潜在负面影响的十分有效和常用的办法。

二、国外水权交易的实践

(一)水权交易的背景及激励机制智利自从1981年重新修订5水法6以来,已经有了20多年水权交易的经验;墨西哥从20世纪90年代初开始,实施综合的水资源管理体制和法规体系改革,水权交易也随之发展起来(Rosegrant and Scheleyer,1994)。美国加州从20世纪80年代初开始采用了一种渐进的改革来提高水市场的灵活性。加州采用渐进的方法,主要是由于在不同的历史和经济条件下建立的水法在许多方面制约着水市场的发育。这样的改革也是对平衡农业、城市和环境用水者之间不同利益的复杂性做出的反映。智利和墨西哥的政治条

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