在全镇村干部培训班上的发言

理顺关系明确职责构建新型村级治理机制——在全镇村（社区）干部培训班上的发言各位领导、同志们：根据培训课程安排，我就“新型村级治理机制的构建”与大家交流。

说句实话，关于新型村级治理机制的构建，我们有过一些思考和探索，但是新型村级治理机制的构建毕竟是一项系统的工程，有其繁复性、严密性，至今我们也还没有思考透。

所以，今天的交流谈不上是经验介绍，只是把我们的一些思考和探索抛出来与大家进行碰撞，希望能对大家今后开展工作有所帮助。

发言中如有不妥之处，敬请谅解和批评指正。

结合**新型村级治理机制构建的思考和探索，我分五个部分与大家交流：一是新型基层治理机制的必要性，也就是说首先要弄清“为什么要进行基层治理机制改革”的问题；二是基层治理机制改革的目标，也就是说要弄清“怎么改”、“改的方向在哪里”的问题；三是以**社区为例，谈一谈**的实践探索；四是构建新型村级治理机制的一些体会；五是我们在实践中感觉到的几点需要注意的问题。

一、构建新型村级治理机制的必要性村级治理存在已久，我国历史上先后出现过乡绅治理、官督绅办、官治等模式，这些治理模式是与当时的社会体制和社会发展要求相适应的，并随着社会的发展变化而变化。

新中国成立后，随着社会主义改造的完成，我国建立了人民公社全能治理模式。

上世纪80年代初，我国农村开始实行以家庭联产承包责任制为主的经济体制改革，促成高度集权的人民公社体系的崩溃和解体,并由此引起乡村治理结构的再组织和重建，在乡镇以下建立村（居）民委员会,作为基层群众性自治组织，探索实行了村（居）民自治。

村（居）民自治顺应了实行家庭联产承包责任制将农民与村集体和政府的利益联系链条被部分打断后重构基层治理的需要，引入了农村基层民主治理的概念，建立了农村基层民主的框架，使农民获得了行使农村基层民主权利的机会，在推动农村各项事业发展中发挥了重要作用。

但由于历史因素、体制因素、经济状况和运作机制等方面的原因，村民自治制度尚有许多值得探索完善和改进的地方：人民公社全能治理模式和村（居）民自治模式比较通过两种治理模式的比较，我们不难看出：与人民公社时期全能村级治理模式相比，村（居）民自治顺应了生产力发展的要求，突出了对农民主体地位的尊重，调动了农民的生产积极性，但减少了村级组织与农民的直接联系，加上民主管理制度还不十分健全，使“治理”功能有所削弱。

同时，在实践的过程中，现行的村（居）民自治体系也暴露出一些薄弱之处，主要体现在：（一）村（居）委会过多承接政府职能，不能专注于自治事务管理。

村（居）民委员会虽然是村（居）民自治组织，但长期以来它作为人民公社取缔后管理农村政治、经济和社会的一种替代组织形式，事实上是作为国家基层地方行政功能的一部分而存在，村（居）委会在实践中往往变为乡镇的“一条腿”,承担了大量的政府任务,即“上面千条线,下面一根针”现象。

在处理“自治”事务方面，村（居）委会一方面由于大量承担了政府事务，不能专注于自治事务管理；另一方面，由于村级没有财政，加上村级集体经济相对薄弱，村（居）委会主要工作经费靠上级政府拨款，因此，村（居）委会既没有独立开展村级建设的能力，也在一定程度上缺乏“自己说了算”的权利。

这种状况，削弱了村（居）委会管理村级事务和提供服务的能力，使村级治理的效果大打折扣。

（二）村级组织间分工不明，职责不清。

一是两委职责不清，妨碍着村务工作的有效运行。

村（社区）党支部、村（居）委会都研究村（居）务工作，都负责具体村（居）务的落实。

这种运行机制，必将导致村（社区）党支部与村（居）委会权责关系混淆，要不弱化村（居）委会作用，要不造成推诿扯皮、落实不到位。

同时，容易导致群众将村级所有矛盾向党组织集中，影响党在农村的执政基础。

二是缺乏一个专业的村级集体经济管理机构。

目前，大多数村的村级集体经济管理权限掌握在村（居）委会手中，集体经济收入是村（居）委会在管，集体收入开支也是村（居）委会在管。

一方面，村（居）委会不是专业的经济管理机构，普遍缺乏对接市场、盘活资源的能力，致使村集体经济停滞不前，引发群众不满；另一方面，由于缺乏监督，群众对集体经济收入的开支充满猜疑。

（三）缺乏有效的监督。

在现行体制下，由于没有建立严密的权力分解和监督体制，村级组织基本上采用决策、执行和监督“三合一”的运行机制，导致监督也基本上是“手心”监督“手背”或者“下级”监督“上级”的状况，监督制度“虚置化”的问题比较严重。

通常情况下，农村普遍建立的村（居）务监督小组和理财小组组长均由两委成员担任，而“两委”又在村级党组织的领导下，导致监督过程缺少独立性，监督效能低，发挥不出应有的作用。

2002年取消农业税和治理“乱收费”后，以从农村汲取资源为特征的“动员型”基层治理基本宣告终结。

广大农民不需要向村（居）委会和政府交纳任何税费，生产生活的自主性进一步增强。

农民生产什么、不生产什么，完全由自己做主，和村级组织没有任何必然的联系；农村基础设施建设大都由政府在承担，好像也和村级组织没有太大关系，村级组织面临“被边缘化”的危险。

2008年开展农村产权制度改革后，集体资产、集体资源被量化确权到人，并筹建了集体经济合作社。

产权制度改革，重新建立了农民与村级组织的联系，标志着基层治理向“分配型”结构转型。

但是，产权制度改革后对现行的村级治理结构提出了更严峻的挑战：一是明确了农民对集体资产的权限，将农民的利益与集体经济的发展直接联系起来，增强了农民参与集体事务管理的意识，“代民做主”的时代已经终结，迫切需要回归“村（居）民自治”的核心价值，建立起以民主价值为核心的新型基层治理机制；二是产权制度改革的最终目的是为了盘活农村资源和资产，改革后期的土地流转、资产入股等一系列举措都涉及到民生民利，关乎到农民的重大利益，一方面需要建立和规范新的议事机制，保障“大家的事情大家说了算”，另一方面需要大力增强村级集体经济发展的能力，确保农民“增收”；三是对村级组织的服务要求进一步提高，村级组织面临从“管理型”向“管理—服务型”转变的艰难过程。

因此，现行的村级治理机制越来越不适应发展的要求，迫切需要建立顺应发展的新的村级治理机制。

二、关于构建新型基层治理机制的目标的思考改革必须有明确的目的和方向。

在深度推进城乡一体化和推行产权制度改革的新形势下进行基层治理机制改革探索，其根本目的是为了进一步推进新农村建设，促进乡村和谐，巩固党在农村的执政基础。

具体目标有以下几点：1、加强党的领导，转变党的领导方式。

加强党组织对构建新型村级治理机制的领导，将党组织对村（社区）的领导与基层民主有机对接，使党的领导嵌入民主程序之中，通过转变党的领导方式实现党的领导能力实际加强。

2、回归村（居）民自治的核心价值，完善民主管理体系。

借用产权制度改革中的一句话，叫做“还权赋能”，把管理居民自治内部事务的权利还给村（居）民自治组织，赋予它更多的自我服务和自我管理职能，党组织不再直接管理村（社区）的具体事务。

拓展基层民主范围，依靠群众处理好群众事务，真正实现“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

3、理顺村级组织之间的关系，建立“分工明确、相互协作、相互制衡、运转顺畅”的治理机制。

探索建立起社区党组织领导下群众自治组织依法自治、集体经济组织自主经营、群团组织和其它社会组织充分发挥作用的新型村级治理机制，增强村级组织的服务能力和管理能力，加速推进社区经济和社会各项事业全面协调和可持续发展。

4、重构村级组织与群众的联系，调动群众参与村（社区）建设的积极性。

通过发展集体经济、扩大和增强村级组织服务等方式，将群众与村级组织、村级事务更加紧密地联系在一起，激发群众参与“民主选举、民主决策、民主监督”的积极性和主动性，盘活资源，提升村（社区）发展的综合经济效益和社会效益，从而增强村级组织的“治理”能力。

具体有以下几方面工作需要加强：（一）健全村级组织、理顺关系。

一是要在村级党组织、村（居）委会的基础上，健全村（社区）集体经济组织，增设村级监督机构，完善村级服务体系，构建一个对内功能完备，对外有效对接党委、政府以及市场的村级治理体系。

二是要理顺村级组织间的关系。

明确各组织的职能职责，党组织一般情况下不再直接干预村（居）务管理，将管理权限交还给村（居）委会；建立相对专业的集体经济组织，专门负责集体经济的发展事务，使集体经济的管理权限从村（居）委会剥离；升格村（居）民议事监督小组，设立独立于村（居）委会之外的监督委员会，构建村级权力监督制衡机制。

完善各组织的运行制度，探索新形势下实现党组织领导的新途径。

（二）逐步剥离村（居）委会承担的行政管理职能，保障村（居）委会专心从事村（居）民自治服务。

探索设立村（社区）政务服务站，负责承接政府延伸至村（社区）的公共管理和服务职能。

完善村（居）委会的服务，增强村（居）委会服务能力。

（三）重构运行机制，强化村（(居)民自治。

规范议事程序，保障村（居）民民主参与村级事务管理得权利；促进议行分离，把村（居）委会建设成为专门的执行机构。

成立在镇纪委指导下的监督委员会，形成议事、执行、监督相对独立的村级权力制衡机制。

三、**镇**社区构建新型村级治理机制的实践**镇**社区是**区按照“城乡统筹、四位一体”的发展要求建立起来的新型社区，该社区位于**城区以北，幅员面积2.65平方公里，辖15个居民小组，人口4185人，有党员93名。

近年来，**社区按照“以社区规划为龙头，以社区服务为重点，以促进居民增收和壮大集体经济为关键，以文明社区创建为载体，以社区居民满意为目的”的总体思路，借助“国色天乡”、“香颐丽都”、“四川电院”、“蓝光和峻”等项目建设，将原散居的农户全部集中安置到“花乡民居”新型社区，同步完善了社区配套服务；通过壮大社区集体资产，推行产权制度改革，促进了居民增收，加快推进了新农村建设进程。

为适应产权制度改革后经济社会关系的新变化新要求，进一步深化城乡统筹和促进社区持续、高质量和高速发展，**社区大胆进行了新型村级治理机制构建的探索。

（一）组织架构及职能职责按照“完善社区管理与服务功能，保障社区居民民主权利”的思路，**社区形成了“3+2”的村级组织构架，即：设立了党总支、社区居民自治组织、社区集体经济股份合作社加上群团工作委员会和社区服务站。

（如图）1、党组织及其职责。

**社区根据居民集中度高，党员人数多，党员分类明显的特点，设立了社区党总支。

党总支打破了传统的支部设置模式，按照产业划分和党员特点设置了就业支部、创业支部、老龄支部和金川公司支部。

在做好常规党务工作的同时，就业支部主要帮助指导搬入集中居住区的党员、居民实现就业；创业支部集中了社区所有从事个体经营的党员，指导他们守法经营，组织他们为推动社区经济发展和带动居民致富贡献自己的力量；老龄支部则把工作重点放在了发挥老党员余热上，负责宣传党的路线、方针、政策，活跃社区文化生活，调解社区纠纷；金川公司支部是社区的一非公企业支部，主要负责监督公司守法经营，发挥党员先锋模范作用为企业发展服务，维护职工权益。