美国区域海洋管理

区域海洋管理:美国海洋管理的新篇章

发布：孔曙光2009-4-5 12:31:00

作者：徐祥民，于铭

单位：中国海洋大学

来源：《中州学刊》2009年第1期

摘要：区域海洋管理是一种全新的海洋管理模式,它通过综合考虑一个相对封闭的海洋生态系统中各种因素的相互作用来实现对海洋和海岸资源的可持续管理,有利于避免单一部门管理只注重本部门利益而忽视其他部门利益的情况发生。为了更好地实施区域海洋管理,美国海洋政策委员会和皮尤委员会分别设计了两种各具特色的管理方式,美国各级政府本着务实的态度,推动区域海洋管理实践向纵深发展。

关键词:区域海洋管理;生态系统;区域管理方式;管理实践

美国是一个海洋大国,它拥有绵延13000英里的海岸线和世界上最大的专属经济区。①进入21世纪以来,美国海洋和沿岸生态环境持续恶化,美国政府因此不断尝试着改进海洋管理方式,减轻海洋生态环境的压力,推进海洋资源的可持续利用。其间,区域海洋管理作为一种以生态系统为基础的、更好地管理海洋和海岸资源的有效方式日益受到视。

一、区域海洋管理:一种以生态系统为基础的管理方式

区域海洋管理是一种以生态系统为基础的管理方式,它通过综合考虑一个相对封闭的海洋生态系统中各种因素的

相互作用,来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。美国是最早将生态系统概念引入海洋管理活动的国家。在19世纪

60年代,美国科学家肯尼斯·舍曼(Kenneth Sherman)和路易斯·亚历山大(LewisAlexander)率先提出了“大海洋生态系统”的概念②,他们根据海洋探测术、水文地理学、生产力和人口将美国陆地周围的海洋划分为十大海洋生态系统,这些海洋生态系统涵盖了从流域、河口到大陆架的外边缘和海岸水流系统的向海边缘的区域。③“大海洋生态系统”概念的提出为将海洋划分成有实际意义的以生态系统为基础的单位提供了科学的基础。美国依照大海洋生态系统理论在全国范围内建立起了八个区域渔业委员会来管理全国的渔业资源,并尝试着以生态系统为基础对海洋资源进行管理。

区域海洋管理真正进入人们的视野缘于美国在21世纪初发表的两份海洋政策研究报告,即美国海洋政策委员会发表的《21世纪海洋蓝图》和民间组织皮尤委员会发表的《美国的活力海洋:规划海洋变化的航程》,此两份报告详细论证了采用区域海洋管理的方法在阻止海洋资源退化、恢复和保护海洋环境方面的优势及可行性,为区域海洋管理实践的推广奠定了基础。报告建议采用以生态系统为基础的海洋管理模式,因为以生态系统为基础的管理不是为单一问题(如商业捕鱼或某种单独的污染源)而设计管理计划,而是关注在被界定为生态系统的一个特定区域内发生的多种活动。实施以生态系统为基础的管理必须依照一系列相互关联的生物和非生物因素划定一个可行的范围,进而对该范围内的人类活动进行管理。采用区域管理方法,管理者可以在相对宽广的范围内考虑人类活动对生态系统的各种服务功能的累积影响,有利于避免单一部门管理活动中只注重本

部门利益而忽视其他部门利益的情况发生。④

二、“强硬的”和“柔和的”:区域海洋管理方式设计

阻碍区域海洋管理在美国顺利实施的原因之一,是以生态系统为基础的管理区域与现存的行政区划不一致。如何使区域海洋管理与现存的以行政区划为基础的管理体制相融合在美国学界引起了广泛的讨论,对此,前述皮尤委员会的报告和美国海洋政策委员会的报告分别设计了两种各具特色的区域海洋管理方式。

(一)“强硬的”区域海洋管理方式

皮尤委员会设计了一种自上而下的、有强制力的区域海洋管理方式。按照这种方式,执行区域海洋管理的机构是国家通过立法形式成立的区域海洋生态委员会,该委员会的成员以政府机构的代表为主,主要包括联邦、州和部落政府的海洋主管部门。广大的利益相关者只能通过一个“充满活力的和有影响的”建议程序参与区域海洋管理计划的制定和执行,并不享有委员会的决策权。区域海洋生态委员会的主要任务是制定区域海洋综合管理计划并监督其实施,这种计划必须获得负责海洋管理的联邦机构的批准,以使区域海洋管理活动与国家海洋政策和标准保持一致,其在内容上至少应该涵盖海洋生物资源管理、生境保护、水质保护和影响海洋生态系统健康的开发活动的管理等,并应为保护海洋生态系统的健康建立起清晰、可量化的管理和修复目标。区域海洋管理是有“牙齿”的,换句话说,该计划对所有主体都有强制执行的效力。这种强制力通过以下三方面措施得以实现:其一,采用《海岸带管理法》所确立的“一致性原则”⑤,使各州保证联邦政府的行动与区域海洋管理计划相一致。如果联邦行动与区域计划不一致,州可以向国家海洋机构提出申诉或向联邦法院寻求法律救济。其二,由区域委员会明确确定各主管部门的作用及职责,各主管部门必须履行其职责。其三,要求各州执行已经批准的区域海洋管理计划。其四,依照公民诉讼法律条款的规定,第三方可以向联邦法院提起诉讼,强制要求有关方面(包括区域海洋生态系统委员会)执行区域海洋管理计划等。⑥皮尤委员会希冀区域海洋生态委员会拥有可以保证区域海洋管理计划得以顺利实施的强大的区域权力和强制力,但这种设想并没有获得美国沿海各州的支持,因为它没有清楚地认识到美国的政治现实。美国各州在其管辖范围内拥有独立于联邦政府的管辖权,而区域委员会的成立似乎成为联邦政府侵蚀各州权力的工具,各州都不希望支持或参与到有损其权力的活动中。⑦

(二)“柔和”的区域海洋管理方式

与皮尤委员会的设计方案相比,美国海洋政策委员会设计的区域海洋管理方式显得更为“柔和”和完整。根据海洋政策委员会的报告,执行区域海洋管理的主要机构是各州之间自愿成立的区域海洋委员会,它由各级政府、私人团体、非政府组织和学术界共同参与组成,具有广泛的公众参与性。由于这种区域海洋委员会是自愿性组织,因此它可以依据形式更为自由的州际协定来成立,而不需要通过立法的方式。区域海洋委员会的具体组织形式由参加者根据各区域的情况自行决定,其职能侧重于就区域海洋问题进行沟通和协调,主要包括:关注有较大影响的海洋和海岸问题;制定区域海洋政策目标和优先事宜;帮助地方就区域海洋事宜进行协调与合作;代表广大公众向联邦政府转达本区域关注的问题。除了区域海洋委员会,美国海洋政策委员会还设想在总

统行政机构内设立国家海洋委员会和总统海洋政策顾问委员会,以便建立一个上下呼应的管理框架。国家海洋委员会由总统助理担任主席,由涉海的各部部长和各机构的领导参加,该委员会除了负责制定国家海洋目标、确立海洋管理的基本原则、协调联邦机构执行国家海洋政策之外,还负责协调区域海洋管理事宜,以及负责与州政府和私人团体就建立区域海洋委员会的步骤和程序进行磋商。总统海洋政策顾问委员会由总统指定的对海洋问题有知识和经验的非政府人士组成,这个顾问委员会应该有代表性,包括海洋沿岸各州的州长、其他利益相关州、准州、部落和地方政府的代表,以及来自私人团体、研究和教育机构、非政府组织、流域组织和其