美国应急通信管理体系的建设和发展

图 3 下一代 911 系统架构示意图
ALASKA WA
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MT WY
HAWAII SAIPAN CNMI
NV CA
GUAM
A. SAMOA
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大视野 BROAD VIEWS 他山之石
率。随 着 信 息 通 信 技 术 的 发 展，美 国 911 系统在使用中不断改进，已经从最 初的 911 系统发展到现在的增强型 911 （Enhanced 911, E911）系统，并正进 入 到 下 一 代 911 系 统 的 建 设。增 强 型 911 系统可以自动实现精确定位移动电 话报警呼叫者的位置，准确显示呼叫者 的经纬度数据。但 E911 系统不支持视 频图像等数据传输到公共安全响应点 （Public Safety Answering Points, PSAP），这就促使 E911 系统向下一代 911 系统升级，以更好地满足业务需要。
一、美国应急通信的起源与发展
应急通信的发展一直受到美国联 邦政府的高度重视。美国早在 1963 年 就 开 始 建 立“ 国 家 通 信 系 统 ”，以 更 好 地支持政府部门在突发事件处置过程 中的关键应急管理职能。20 世纪 90 年 代中期，美国政府开始实施“政府应急 电信服务”计划，要求在出现公用电话 网可能造成呼叫阻塞的突发情况时必 须优先保障政府部门通信的需要。2001 年“9·11”恐 怖 袭 击 发 生 后，政 府 应 急 电 信 服 务 计 划 扩 展 到 了“ 无 线 优 先 服 务”领域，授权国家安全与应急准备部 门可以拨打特定号码连接到移动网络 并 获 得 优 先 呼 叫。2005 年 发 生 卡 特 里 娜飓风灾害后，美国政府进一步提升了 卫星通信在应急通信中的地位和作用， 因为光纤、同轴电缆、移动基站面对飓 风和洪水这样的灾害极易损毁，应急通 信恢复十分困难，而移动卫星、固定卫 星等通信手段有很强的抗毁能力，能在
伴随着新需求的不断增加，911 系 统一直在改进，以适应公众不断提升的 新的报警需求。毫无疑问，911 系统在 美国城市应急联动中起着举足轻重的 关键作用，是美国应急通信体系的重要 支撑。
2. 国家紧急报警系统。美国的国家 报警系统的建设已有数十年的历史，目 前已形成了由紧急报警系统（Emergency A1ert System, EAS）、国 家 预 警 系 统
工业执行附属 委员会
国家通信系统 办公室 ...
24个机构
图 1 美国应急通信管理体系架构图
地方
地方Aபைடு நூலகம்
地方B
地方C
地方A
地方B
地方C
纵
向
通 州级
州A
州B
信
横
向
联邦 联邦A
联邦B
联邦C
通 信
图 2 美国应急通信系统框架图
和面向现场一线抢险和救援人员的通 信保障制定的。
联邦应急管理署虽然隶属于国土 安 全 部，但 也 作 为 全 国 通 信 系 统 的 成 员 单 位 参 与 其 中。“ 国 家 应 急 框 架 ”是 由联邦应急管理署制定并进行维护 的，“ 国 家 应 急 框 架 ”紧 急 支 持 功 能 （Emergency Support Functions, ESF）中的 ESF-2 就是用于支持应急通 信。此外，联邦应急管理署还负责国家 紧急报警系统的建设和警报信息的发 布等职能。
三、美国应急通信系统的建设 和应用
美国应急通信系统经过长期的发 展，目前已经形成了覆盖全国范围的应 急通信网络，应急管理的各阶段都有对
应的应急通信系统。 （ 一 ）美 国 应 急 通 信 系 统 的 建 设 内
容。美 国 目 前 的 应 急 通 信 系 统 建 设 主 要 集 中 在 城 市 应 急 联 动 911 系 统、国 家 紧 急 报 警 系 统、联 邦 应 急 管 理 署 国 家 无 线 系 统（FEMA National Radio System, FNARS，简 称“ 国 家 无 线 系 统 ”）、灾 害 信 息 报 告 系 统（Disaster Information Reporting System, DIRS）等。这些应急通信系统在建设时 都采用了图 2 所示的框架。
国土安全部下设有应急通信办公 室，用 于 支 持 一 些 应 急 通 信 研 究 计 划 （例如 SAFECOM 计划）及制定通信互 操 作 计 划 评 估 标 准 等 工 作，2008 年 发 布的“国家应急通信计划”就是由应急 通信办公室针对政府的应急指挥调度
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中国应急管理 DECEMBER·2012
下 一 代 911 系 统 综 合 了 VoIP、即 时消息、短信、Wi-Fi 和视频通信等各 项新技术，可以更好地满足应急通信的 业务需要。图 3 是下一代 911 系统架构 示意图。
图 3 中的 ESInet 为应急服务 IP 网 络“Emergency Service IP Network” 的 缩 写，是 下 一 代 911 系 统 的 基 础 网 络，可支持无线呼叫、VoIP 呼叫以及有 线呼叫等多种方式，能让遍布全国的公 共安全响应点接收各种不同类型信息 的输入，并且可以通过文本和视频的方 式进行传输。该系统还包括一个安全的 IP 网络，可将一个普遍的、相互关联的 系统授权给公共安全机构，使之可以根 据需要扩展并连接到其他的应急服务 IP 网 络，以 传 输 诸 如 VPC、MPC 等 数 据，从而让公众提交呼叫支持数据给公 共安全响应点，管理中心接收这些输入 的 音 频、视 频、图 片 和 文 本 数 据 之 后， 根据目的地址打包传递到各响应点，以 期能在第一时间做出响应。
总统
国家应急 通信计划
制定 应急通信 办公室
应急响应 框架
紧急报警 系统
公共安全与 国土安全局
灾害信息 报告系统
联邦应急 管理署
NCS组织成员
联邦通信 委员会 ...
35个成员
下辖 协助
负责 国土安全部 管理
国家通信系统
支持
支持
应急联动系统
国家安全与应急准备 NS/EP
国家通信协调中心
管理 服务
国家安全通信 建议委员会
从图 2 可以看出，美国建立的各种 应急通信系统在纵向的联邦、州、地方 政府之间实现了联通，同时，在联邦部 门之间、州之间、地方之间也各自实现 了横向连接，这就使得美国的应急通信 系统基本实现了“纵向到底、横向到边” 的全方位覆盖。
美国应急通信系统中的各个系统 一般都是针对突发事件应急管理的具 体应用而建立的，如 911 系统用于城市 应急联动 ；EAS 系统用于全国预警信 息 的 发 布 ；NARS 系 统 用 于 联 邦 应 急 管理署各级机构在灾害期间的通信 ； DIRS 系统用于电信企业上报通信设备 状态信息。各种应急通信系统随着技术 发展得到了相应的改进，以不断适应应 急通信新要求。除了这些全国范围的应 急通信系统建设外，美国还有很多企业 提供了各种灾害现场应急通信系统部 署的方案，包括基于无线宽带局域网技 术的应急通信系统以及卫星应急通信 系统的方案等，使得政府应急响应机构 可以根据需要进行选择。
联邦通信委员会在应急通信方面的 职责主要是制定应急通信法规标准并监 督电信企业执行。由联邦通信委员会负 责的“灾害信息报告系统”、“网络故障 报告系统”以及城市应急联动系统—— 911 系统等都是美国应急通信系统的重
要 组 成 部 分。联 邦 通 信 委 员 会 下 辖 的 “公共安全与国土安全局”作为美国应急 通信管理机构，通过制定各种应急通信 的政策以确保国家通信基础设施的安全 性与可靠性，以便在灾难发生时能够快 速响应并能更好地组织救援。这一机构 的主要职责包括 ：保障优先紧急通信 ； 对国民发出安全警告 ；保障政府部门办 公通信的连续性 ；灾难管理协调（例如 电信网络设施情况通报和分析）；通信 设施保护 ；保障电信网络可靠性和互操 作性、保障电信网络安全性等。
二、美国应急通信的管理体系
美国应急通信管理体系的核心是
“国家通信系统”，它是美国联邦部门和 机构的一个整体的联盟，成立于 20 世 纪 80 年代，其主旨是为了保证国家通 信设施的安全和可靠运行。在早期，国 家通信系统由“国家安全委员会”负责 管 理，“9·11”事 件 之 后， 美 国 政 府 于 2003 年将国家通信系统划归国土安全 部管理，并直接向总统负责。美国应急 通信管理体系的架构如图 1 所示。
大灾来临时大显身手。因此，最近几年 美国一直在全国范围内推进卫星通信 项目的建设，以进一步夯实国家应急通 信的发展基础。
2008 年 7 月，美国国土安全部在国 会的指导下制定了第一个“国家应急通 信 计 划 ”，其 目 的 是 在 国 家 层 面 对 应 急 通信做整体战略规划，以提高紧急服务 提供者和相关政府部门在自然灾害、恐 怖袭击以及其他人为事故方面的应急能 力，加速实现全国应急通信系统的互联 互通。该计划的目标是要全面提升应急 响应人员通过数据、语音和视频交流信 息的能力，以更好地完成其使命。该计 划指出，各级政府下属的应急机构必须 具有互操作性和准确无误的通信能力来 处理应急反应，确保指挥和控制、事态 感知、常规图片处理的功能。该计划明 确，应急通信包括三个基本要素 ：可行 性、互操作性以及通信的连续性，这就要 求应急通信不仅要在正常情况下维持通 信能力，同时要在各级政府、各司法管辖 区、多部门之间实施系统的互操作性，并 且即使在主要基础设施被损坏或破坏的 情况下，应急机构同样能维持通信能力。
总体而言，美国作为全球领先的应 急通信体系建设的实践者，在长期的发 展中已积累了全面丰富的经验，特别是 颁布像“国家应急通信计划”等这样的行 动计划，给全国各级政府部署应急通信 体系的建设和发展指引了行动方向，逐 步形成了高效清晰的操作流程与科学协 调的运作机制，使得应急通信在各种灾 害的应急救援中发挥出了显著的成效， 极大地减少了人员的伤亡与财产的损失。
（ 二 ）美 国 应 急 通 信 系 统 的 主 要 应 用。美国应急通信系统的各类子系统有 着各自不同的功能，在特定的场合发挥 着独特的作用。
1. 城市应急联动 911 系统的应用。 城市应急联动 911 系统最早于 1967 年 启动建设，主要目的在于及时确定突发 事 件 产 生 的 准 确 地 点 与 基 本 信 息，提 升 公 共 安 全 机 构 的 响 应 速 度，减 少 突 发事件发生后公众救援发生延误的几
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美国应急通信管理体系的建设与发展
文 姚国章 韩玲华 陈建明
人类社会时刻面临着各种突发 事件的侵袭，能否在紧急情况 下保持通信的畅通，尤其是能 否为与应急相关的政府部门提供高效、 可靠的通信保障，成为衡量一个国家和 地区应对突发事件能力的重要标志。因 此，世界各国都十分重视应急通信体系 建设，特别是发达国家，凭借其雄厚的 经济实力和技术水平，在应急通信体系 建设方面做出了很多重要的探索，取得 了多方面的进展。作为世界头号强国的 美国，在应急通信方面经历了较长时间 的积累，形成了相对完备的应急通信管 理体系，成为全球应急通信应用与发展 的典范，相关的经验和做法值得我们研 究与借鉴。
“ 国 家 安 全 与 应 急 准 备 ”（National Security and Emergency Preparedness, NS/EP）计划是从 20 世纪 90 年代初开始 推行的，主要是为了保障应对突发事件 的通信，该计划是在通信系统中嵌入了 应急容灾功能，将应急容灾通信纳入民 用系统中。这一计划进一步强调全国通 信系统对于保障应急通信的责任，并通 过硬件布设、冗余度、移动性、互连性、 互操作性、可存储和安全性等手段，提升 关系联邦各机构命运的全国通信基础设 施的抗毁性。
从图 1 中可以看出，国家通信系统 通过委员会、立法以及附属组织进行管 理，目前的组织成员包括联邦应急管理 署、国土安全部、联邦通信委员会、国 家电信与信息管理局等 35 个部、委、局 机构。同时，国家通信系统负责管理国 家通信协调中心、国家通信系统管理办 公室、国家安全通信建议委员会、工业 执行附属委员会等 24 个组织或理事会， 这些组织和理事会都是为国家安全和 应急准备计划服务的。