利用飞地经济模式建设长株潭

利用飞地经济模式建设长株潭“两型”社会的研究在长株潭城市群开展资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重大战略部署，是促进区域协调发展、构建中部崛起重要支点的重大战略布局，其实质是通过资源的合理配臵和有效利用实现人与自然的和谐共生。飞地经济模式不仅有利于产业转移和人才、技术、资金的流动，实现发展与保护并重、内引与外联并举、经济与社会统筹、人与自然和谐，也有利于长株潭城市群统一认识，形成加快经济社会协调可持续发展的合力，实现优势叠加和多方共赢。因此，长株潭城市群与沿海省份城市或周边几个大城市互建“飞地”，积极发展飞地经济是建设“两型”社会的一个重要途径。

一、飞地经济模式的理论界定

“飞地” (enclave)是国际法的一个重要概念。《法学辞典》对它的定义是:“一国位于他国国境之内不与本国毗连的领土。”我国在发展经济的过程中给“飞地”赋予了具有中国特色的含义:一块土地所有权属于一个城市，而使用权属于另一个城市，并利用“飞地”战略来发展当地经济。美国的著名城市经济学家Min Zhou就把“飞地经济”定义为：在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经

济模式[1]。它的载体是园区、基地或者城镇，其特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。

按照不同的分类标准，飞地经济模式有着不同的分类。我国同济大学任浩教授按照飞地的作用将飞地经济分为三种模式[2]：一是借鸡生蛋，即借其他地方的工业园区来发展自己的招商引资项目。二是筑巢引凤，即在现有开发区中划出一片作为专业园区，形成“园中园”。或者在园区之外的某个地方设立新的产业园区，作为现有开发区的延伸，这叫“园外园”。三是净地托管，即工业园区规划不变、行政区划不变，拆迁安臵由当地政府完成后，净地交给有实力、有品牌的开发区来建设、管理、开发。基于资源节约和环境友好的视角，我们将飞地经济模式分为：(1)集约发展型。该类型是飞地经济模式的最早表现形式，它包括集约的工业化发展模式和集约的城市化发展模式，以福州市永泰县建立马洋工业集中区为代表。这种模式能有效破除土地占用大、城市功能弱、人口转化慢的传统城市化发展弊端，提高城市综合承载力，强化中心城市功能，培育高度组织化的城市群，不断优化产业人口的空间布局和城镇体系的功能结构，实现大中小城市、小城镇和新农村的协调发展。(2)互利共生型。该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过飞地经济的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。(3)产业梯度转移型。该类

型中，飞出地往往具有雄厚的资金优势、先进的管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必须将一部分产业外迁以继续享受高质量的管理服务和政策优惠，利用飞入地的成本优势做大做强，同时也可以促进飞入地的经济社会发展，实现“双飞”。典型案例如广东省鼓励珠三角地区的政府和企业在粤北经济落后地区建设飞地，帮助飞入地发展经济[3]。

二、飞地经济模式的利弊分析

从长株潭城市群建设“两型”社会的战略高度来看，飞地经济突破了先污染后治理的传统发展方式，开辟了中国经济体制改革的一个新的试验区，架起了“金山银山”与“绿水青山”沟通的桥梁，是一种非常具有生命力的经济发展模式，必将在一段时间内成为打破经济格局的重要动力，推动区域经济社会又好又快的发展。

1、发展飞地经济有利于合理配臵资源和保护环境。这一模式不但能够整合区位优势，打破地域偏僻、交通条件差的地区发展经济的最大制约，解决相关城市地理位臵上的缺憾，抛弃过去地区间“只竞争、不合作”的自我封闭和狭隘保守意识，使资本、技术、人才、市场等短缺要素得到缓解或彻底解决，而且能够集中治理污染，有效利用废热、废气、废水、废渣，搞好节能减排，扩大治污效益，化解资源环境与经济发展的基本矛盾，使协调发展有了根本、现实的可能，符合统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的科学发展观的要求。

2、发展飞地经济有利于突破限制经济发展的瓶颈。飞地经济模式不仅可以解决不同行政区的利益分配机制和行政官员的政绩考核问题，还可以调动各地区集约用地发展经济的积极性，突破限制经济发展的“三大”瓶颈：一是有利于突破投资瓶颈。以往的基地建设完全由当地政府进行投资，财政压力大，不利于市场化运作。由于飞地经济模式实行税收共享，能在基地前期建设中引入飞入地政府的投资和吸引民间资本，形成多元化投资主体。二是有利于突破招商瓶颈。基地建设完成后，最主要的工作任务就是招商引资，只有以各个项目为依托飞地经济才能蓬勃发展。如果完全由基地当地政府引资，有限的信息资源和人力资源不利于吸引发达地区的企业。飞地经济模式能够通过利益机制的完善，激发飞出地政府的积极性，借助飞出地政府对转出企业的引导来解决飞入地招商项目不足的问题。三是有利于突破管理瓶颈。通过加强与发达地区的合作，引入先进的管理经验，革新服务理念，完善基地服务，这在很大程度上就坚定了转出企业迁移的信心，突破管理的瓶颈[4]。

3、发展飞地经济有利于加快工业化、城镇化进程。“无农不稳、无工不富、无商不活”，可见工、农、商协调发展的重要性。但是由于二元经济结构的存在、地区工业化程度的差异、资源和区位的差距导致地区发展不平衡，成为全面协调可持续发展的绊脚石。而飞地经济模式能够为不适宜发展工业的地区提供发展平台，积极承接产业转移，共同推进基础配套设施和管理水平优化

升级，加速工业化步伐，促进城市扩张，带动城市第三产业快速发展，解决城区就业，吸纳农村人口。反过来，农民转移出去后，又可以促进农业规模发展以带动城镇化进程，实现区域经济互补、共同发展，有效解决二元经济结构问题。

4、发展飞地经济有利于节约成本。现阶段，中国大部分地区面临基础设施建设薄弱、基础产业不牢等诸多问题。通过合理规划建立飞地经济区不但可以集中财力完善基础设施，集聚相近和相似产业，共同享用优越的区位条件、完善的基础设施和一流的服务环境，打造产业航母，形成规模效应和特色板块经济，而且可以促进土地合理规划、高效利用、节约用地，避免各地恶性竞争，避免重复建设，实现资源共享，有效地克服开发区散、小、多的问题，避免乡乡点火，处处冒烟，降低项目投入成本、企业运行成本，最大限度地显现产业的聚集功能和集约效益。

当然，由于涉及不同的两地，飞地经济模式也不可避免的面临诸多障碍：一是制度性障碍。飞地经济模式由于牵涉到两地政府，因此许多政策性问题需要更高级别的政策支持，特别是在大面积土地运用上的相关政策法规对项目的合作起到了一定的约束作用。二是观念性障碍。由于受地理区位、自然环境等条件限制，飞出地和飞入地人们的商品意识、开放意识、价值观念有所不同，制约了社会经济的发展。三是管理性障碍。由于飞入地的