垄断行业改革的国际经验

垄断行业改革的国际经验

【摘要】对于作为发展中国家的中国来讲，更应关注发展中国家的经验教训。本文主要以印度电力行业改革为例，从而提炼出对中国垄断行业改革具有借鉴意义的经验。

【关键词】垄断；电力；国际经验

对于广大发展中国家来讲，垄断行业一直是由国家控制和运营的。由于国家财政投入的有限，再加上国有企业无法解决的所有人在位等问题，垄断行业的供给不能满足人民日益增长的需求，甚至造成腐败的产生。发展中国家为了缓解国家的财政“危机”，提高垄断行业的经营效率，先后开始对垄断行业改革，来解决短缺问题。本文主要以印度电力行业改革为例，详细分析印度电力行业改革的背景、进程和经验，从而提炼出对中国垄断行业改革具有借鉴意义的经验。

一、改革背景

国家垄断抑制了私营企业的成长和发展，削弱了市场竞争，造成国企业经营的低效率。同时，频繁的行政干预使企业成为政府的附庸。再加上企业自身经营的不当，以致，1986年，联邦内阁部长瓦森塔萨蒂对印度国有企业的经营状况的总结是：“建立了垄断，消灭了竞争，持续亏损……不能达到生产和生产率的标准”。

早在1948年的《产业政策决议》中，印度政府就垄断军备、原子能、和铁路，并拥有对矿业、钢铁业、飞机制造业、造船业和通讯设备制造业的专营权。到1956年，印度政府的专营权已经扩展

到17种产业。长期以来，印度国有企业存在严重的亏损问题。国有企业在1980～1981年度获净利润206.0亿卢比，而亏损国有企业亏损20.3亿卢比；在1989～1990年度，全印25个邦的843个邦级国有企业中，有514个企业的亏损总额达202亿卢比，占其已负资本总额的58.4%；在1997～1998年度，全印国有企业获净利润1371.99亿卢比，而当年国有亏损企业亏损额达655.94亿卢比，在236家国有企业中其盈利企业有134家，而亏损企业高达100家，占国有企业总数42.4%，不亏不盈企业2家；在1998～1999年度，印度国有企业的净利润为1323.46亿卢比，而亏损国有企业的亏损额高达927.42亿卢比，在235家国有企业中盈利企业有127家，亏损企业有106家，占国有企业总数的45.1%，不亏不盈企业有2家。

二、改革进程及成效

1.印度电力行业改革进程

1960年，印度的电力工业逐渐由殖民地时期的私有企业变为全部由国家垄断；并先后成立了印度电力工业部（mop）和印度中央电力管理局（cea）等电力管理部门；在邦内成立了发、输、配、售垂直一体化的各邦电力局（seb）。印度电力工业的最高管理部门为电力工业部，主要职能为电力规划、政策制定、管理和颁布一些电力方面的法规等。从20世纪80年代起，大多数邦电力局年年遭受亏损，发展陷入资金困境。为了扭转电力行业连年亏损的不利局面，1991年印度在世界银行的帮助下，印度政府开始进行电力工业

改革。首先对《电力法》予以修订，主要举措是开放私人和国外资本开发电力，鼓励外资和私人资本建立独立发电厂（ipp），并制定了一系列优惠政策。

1992～1993年，在中央一级将发电和输电分开，成立了国家电网公司、国家水电公司、国家火电公司等机构。区域电网得到发展。随后，一些邦开始了发电、输电和配电的分离，并在邦内建立了发电公司、输电公司和配电公司。1998年成立中央电力监管委员会，并相应成立了18个邦电力监管委员会。同时输电和配电公司开始向私有资本开放，成立了中央输电公司和邦输电公司。2001年，印度政府通过了《2001电力法案》，主要内容包括简化中央电力局的审批程序，对私人投资输电领域发放许可证，除水电项目外，投资发电厂实行免许可证；赋予邦电力部门更大权力，邦电力局可征收附加费。2002年7月，印度电力部指示国家火电公司、印度电网公司、电力财务公司和乡村电气化公司进军资本市场以解决未来几年资金短缺问题。2002年8月，印度发表了覆盖了基础设施建设、电力改革等经济生活方方面面的15点经济发展方案，其中包括实施“2012年全面供电计划”。从2002年起印度私营公司开始取代国有公司接手首都新德里的电力供应，但印度国内仍难以摆脱停电的阴影。

2003年5月，印度国会讨论通过了《2003电力法案》，替代了原有的电力法案，电力改革迈出了关键的一步。主要内容如下：发电投资无需申领许可证，同时实行自备电厂放开政策；在指定农村

地区开展发电、配电活动无需申领许可证。同时规定配电企业由村委会、合作社、民间组织和特许经营人等管理；无歧视性地开放输电系统；在配电侧实行多重运营许可证制度；分阶段放开配电侧并对直接购电的用户收取交叉补贴附加费直至交叉补贴完全取消；通过预算支付相关补贴；设立上诉法院、组织听取群众对于电力监管委员会的意见；强制性的表计安装和计量；采取多年制电价政策。根据2003年电力法规定，各邦在对邦电力局实施拆分重组、私有化及建立邦电力监管委员会的过程中，需要与中央签订实施改革和重组计划的备忘录，制定相应的改革和电价法规。

2.印度电力行业改革成效

发电量有所提高，但是效果不明显。印度在1990—2001年间，发电机组装机容量总共增加了47.19gw，年平均装机容量只增加4.29gw。中国在1990—2001年间发电机组装机容量总共增加了198.26gw，年平均装机容量增加了18.02gw。2005年印度人均装机容量为0.11kw/人；全国发电量623.2twh，人均发电量561kwh/（人·a），远低于国际平均水平（2mwh/（人·a））。2005年，中国全国发电设备容量为517.184 8gw，人均装机容量0.398kw/人；发电量2.497526pwh，人均发电量1.921mwh/（人·a）。印度发电量虽然有所提高，但仍未能满足经济及生活用电的需求。2005年5月，马邦政府宣布，政府准备在城市每天实行3小时的电力管制。当商家和居民等用户提出反对意见时，邦政府改变了主意，代之以在农村地区实行每天9小时的电力中断。这导致愤怒的农民陷入了骚乱，

他们对马邦电力部门的办公地点、电力公司工程师的办公室进行了围堵甚至纵火。事件最后在法院的干预下才得以解决，邦电力公司被要求对城市和农村实行统一的限电措施。

电力部门负债累累。印度国家电力局控制着印度大部分的电力销售和发电机组。20世纪90年代初以来亏损不断加剧，2003-2004年的亏损高达50亿美元。印度29家邦电力局中有28家亏损，没有一家能充分供电。据2003年10月16日印度《金融快报》报道，印度电力资金回收状况有所改善。报道说，11个邦的电力委员会在过去两年中减少亏损达870亿卢比，但从报道所列，电力资金回收状况改善后，各邦的年亏损还在100～450亿卢比。亏损和负债的原因是多方面，即使地方政府对本地区电力补贴金额巨大（大约占gdp的1%），仍入不敷出。在新德里、奥里萨邦和查谟克什米尔地区，估计线损率高达50%。

各邦改革步伐不一。印度各邦政府对于电力改革具有较强的自主性，各邦的改革步伐不一致。有些邦还维持垂直一体化的邦电力局模式，大部分邦都在进行邦电力局的拆分重组，将邦电力局重组为不同的发、输、配电公司，有些邦的配电公司已经进行了私有化。

三、中国垄断行业改革的经验借鉴

印度开启了私有化的进程，对电力行业进行了改革。取得一定的阶段性成效，但是要谈论改革的成功与否仍需时间的检验。以史为鉴可以知兴替，中国在进行垄断行业改革时应该吸取印度电力行业改革经验教训。