基于生态系统方法的大海洋生态系管理

基于生态系统方法的大海洋生态系管理*初建松（中国海洋大学海洋生命学院，山东青岛266003）摘要大海洋生态系是指海洋中具有独特海洋学和生态学特征的一个较大的区域，其自然特性要求采用基于生态系统的方法对其进行管理．一系列的国际条约和章程均明确或间接支持采用基于生态系统方法管理大海洋生态系，实现海洋资源的可持续利用．实践方面，加拿大、澳大利亚、美国等采用了基于生态系统方法对其海洋进行管理，全球环境基金会等国际组织实施了一些基于生态系统方法的大海洋生态系项目，加勒比共同体等区域组织建立了旨在实现其渔业可持续发展的区域渔业机制．而基于生态系统方法的大海洋生态系管理能否最终成功实施，不仅是一个科学和法律问题，而且在很大程度上也是一个政治问题，依赖于相关国家的政治意愿与相互合作的程度．关键词大海洋生态系海洋资源管理生态系统方法文章编号1001－9332（2011）09－2464－07中图分类号D922．6文献标识码AManagement of large marine ecosystem based on ecosystem approach．CHU Jian-song （Col-lege of Marine Life Science ，Ocean University of China ，Qingdao 266003，Shandong ，China ）．-Chin．J．Appl．Ecol ．，2011，22（9）：2464－2470．Abstract ：Large marine ecosystem （LME ）is a large area of ocean characterized by distinct ocean-ology and ecology．Its natural characteristics require management based on ecosystem approach．A series of international treaties and regulations definitely or indirectly support that it should adopt ecosystem approach to manage LME to achieve the sustainable utilization of marine resources．In practices ，some countries such as Canada ，Australia ，and USA have adopted ecosystem-based ap-proach to manage their oceans ，and some international organizations such as global environment fund committee have carried out a number of LME programs based on ecosystem approach．Aiming at the sustainable development of their fisheries ，the regional organizations such as Caribbean Com-munity have established regional fisheries mechanism．However ，the adoption of ecosystem ap-proach to manage LME is not only a scientific and legal issue ，but also a political matter largely de-pending on the political will and the mutual cooperation degree of related countries．Key words ：large marine ecosystem ；marine resources management ；ecosystem approach．*国家海洋软科学项目（OSS－2007－12）资助．2011-05-10收稿，2011-06-10接受．海洋是生命诞生和孕育的地方．它不仅占地球表面积的71%，而且在人类文明进程中扮演着重要的角色．据统计，世界上有一半以上的人口居住在沿岸60km 范围内［1］，全球有32个重要大城市位于海岸带，其中22个位于河口及三角洲［2］．由于地缘之便及人类对水产品需求的日益旺盛，人类一味地开发利用海洋资源，而疏于养护与管理，从而造成过去一直被认为“取之不竭、用之不尽”的海洋生物资源，由于人类的过度利用而日趋衰退，甚至枯竭．1975年，在一个专门探讨北海渔业产量及其变化原因的国际研讨会［3］上，第一次提出了将北海作为一个海洋生态系统，并对20世纪60年代至70年代北海主要优势底栖生物及浮游生物种类的剧烈变化进行了分析，对1975年前所采用的生物量评估方法提出了质疑，认为应该考虑鱼种的竞争者、捕食者，并从生态学角度研究其与环境、污染的关系［4－5］．这一建议的提出及相关研究促使了大海洋生态系概念的产生．1大海洋生态系的概念1984年美国生物海洋学家Sherman 等［6］提出了大海洋生态系（large marine ecosystem ，LME ）的概应用生态学报2011年9月第22卷第9期Chinese Journal of Applied Ecology ，Sep．2011，22（9）：2464－2470念．强调应从生态系统的角度保护海洋生物资源．大海洋生态系被定义为：1）世界海洋中一个较大的区域，一般在20万km2以上；2）具有独特的海洋学特征；3）其海洋种群具有适宜的繁殖、生长和摄食策略以及营养依赖关系；4）受控于共同要素的作用，如污染、人类捕食、海洋环境条件等．大海洋生态系是《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）［7］于1982年通过之后产生的一个新的科学概念．它明确了《联合国海洋法公约》中悬而未解的海洋资源和空间管理的有关问题，为合理开发利用和保护管理生物资源、发展新的海洋资源管理和研究策略提供了理论依据．同时，它作为一个具有整体系统水平的研究和管理单元，不仅可以广泛应用于专属经济区内，也可以应用于在生态学和地理学上相关联的多个专属经济区或更大的区域，对切实解决实施专属经济区制度以来所出现的海洋跨国管理问题具有重要意义，并有助于改进现行海洋资源的保护、管理和可持续利用［8］．它从全球的角度考虑世界海洋资源的保护和管理，使海洋资源管理从狭义的行政区划管理走向以生态学和地理学边界为依据的生态系统管理［9－10］．2基于生态系统方法的大海洋生态系管理尽管基于生态系统方法的大海洋生态系管理尚无成功案例，但大海洋生态系这一概念已逐渐获得国际社会广泛认可，而且海洋资源管理，尤其是大海洋生态系管理，必须采用生态系统方法，也已在国际条约或章程、具体管理方案与协定及国家与区域实践中得以具体确认．2.1有关国际条约或章程为了避免南极海洋生物资源衰退和南极海洋生态系统进一步恶化，1980年通过的《南极海洋生物资源保护公约》（Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources）［11］要求利用生态系统方法来管理南极海洋生物资源，与此同时，该公约也成为要求对海洋管理采取生态系统方法的第一个全球性公约．《南极海洋生物资源保护公约》不仅体现并规定必须采用生态系统方法管理南极海洋生态系统，而且还进一步规定了生态系统的管理范围就是南极海洋生态系统的自然生态边界，也就是说，其管辖界限与生态系统界线是完全一致的．在该公约最后，还规定了一些机制和措施以确保利用生态系统方法保护好南极海洋生态系统．总之，该公约的生态系统方法充分体现了创新精神，而且国际社会也将这一精神认定为建立保护海洋生物资源新国际体制的基准［12］．尽管是在国际社会探讨制定《联合国海洋法公约》的过程中达成了《南极海洋生物资源保护公约》，而且《联合国海洋法公约》是在《南极海洋生物资源保护公约》诞生2年之后才正式最终定稿，但《联合国海洋法公约》并未明确规定要以基于生态系统方法管理海洋生物资源，只是在公约中出现了一次“生态系统”和“生态平衡”这两个术语，由此产生了如下争论：《联合国海洋法公约》是规定了一些法律原则，还是规定了一种管理大海洋生态系和采用基于生态系统方法管理海洋生物资源的法定管理体制？Belsky［13］强调《联合国海洋法公约》正确制定了管理大海洋生态系的法律原则和制度，这些原则和制度已成为惯常的国际法律．但这种观点遭到了Buke［14］的强烈反对，他坚持认为《联合国海洋法公约》并未规定要求采用生态系统管理方法管理海洋生物资源，并且《联合国海洋法公约》捕捞条款中规定的职责，如相关国家在利用和保护跨界物种中保护相关物种的合作义务，并不是惯常的国际法律．Alexander［15］指出，尽管《联合国海洋法公约》并未明确规定管理大海洋生态系的法定管理体制，但其目标与大海洋生态系管理目标是类似的．《联合国海洋法公约》支持大海洋生态系概念，其他学者也持有相似的观点，因此，这种观点应该被接受．《21世纪议程》（Agenda21）［16］明确指出，包括海洋及其临近的沿海地区在内的海洋环境构成一个环境整体，需要以一种综合的方式来进行保护和管理．尽管《联合国海洋法公约》确定了保护和可持续利用海洋环境资源的国际基础，但《21世纪议程》超越了这一国际基础，要求在国家、次区域、地区和全球水平上，用新方法来管理和发展海洋和海岸带，而这种新方法要在内容上是完整的，性质上是可预防的，范围上是可预期的．在《21世纪议程》第17章中提出的这些原则和项目试点区域促进了海洋管理的生态系统方法的应用．尽管联合国环境与发展大会反对在《21世纪议程》中涉及大海洋生态系概念，但生态系统方法还是在其第17章中得到了认同，通读全篇就会发现，大海洋生态系固有的跨部门、跨学科及地区因素均获得了认可［17］．《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）［18］用于处理全球包括海洋生态系统在内的生物多样性问题．由于意识到了保护生态系统是56429期初建松：基于生态系统方法的大海洋生态系管理保护生物多样性的基础，《生物多样性公约》及其相关补充文件均明确要求采用生态系统方法来保护生物多样性．首先，《生物多样性公约》的核心目标与生态系统保护有关，即保护生态系统多样性并可持续利用其组成要素．其次，考虑到生态系统的整体性，《生物多样性公约》的适用范围不仅涵盖并超越了一国的管理范围，还要求相关国家在超出本国范围之外的区域以及具有共同利益的领域开展国际合作，如跨界物种保护和跨界污染治理．此外，《生物多样性公约》还制定了一套保护生态系统及其生物多样性的具体制度，如养护和可持续利用、原地和异地保护及监测的一般措施．作为涉及所有生态系统的唯一具有法律效力的全球性公约，《生物多样性公约》采取了一种整体性的、多物种的方法来养护与管理生物资源和环境．这完全不同于传统的单一物种方法．2.2具体管理方案与协定应该指出，尽管《生物多样性公约》是一个处理生物多样性这个一般性问题的全球性公约，但其并未具体指出如何保护海洋生物多样性和海洋生态系统．自1995年9月以来，海洋环境问题已被提上了生物多样性公约缔约国大会（Conference of the Par-ties，COP）和《生物多样性公约》的科学、技术及工艺咨询附属机构（Subsidiary Body on Scientific，Techni-cal and Technology Advice，SBSTTA）议程．COP和SBSTTA提出了一系列具体执行《生物多样性公约》的建议和决议．其中，关于海洋和沿海生物多样性的《雅加达委托方案》（Jakarta Mandate）［18］最具重大意义．该方案于1995年11月召开的COP第2次会议上被采用，是一项执行《生物多样性公约》在养护与管理海洋和沿海生物多样性方面的行动计划．《雅加达委托方案》承认了人类活动对海洋和沿海生态系统的各种主要影响，并就如何解决这些问题提出了详细建议．《雅加达委托方案》的一个主要目标就是实现海洋与沿岸生态系统的长期可持续利用和生物多样性，所以它强烈建议广泛采用各种生态系统管理方法，谈及大海洋生态系最为突出的部分是第II/8建议附属部分的第八段：在地区水平上，可以通过监测与估测生态系统健康的大海洋生态系方法，促进海洋和海岸生态系统综合管理．《21世纪议程》号召各国召开一次国际会议来解决跨境鱼类种群和高度洄游性鱼种的远洋管理问题，于是《鱼类种群协定》（Fish Stocks Agree-ment）［19］产生．该协定提出了一系列保护海洋生态系统的相关原则，不仅包括《联合国海洋法公约》中已经规定的那些原则，还包括后《联合国海洋法公约》时代提出的相关原则，反映了包括生态系统方法在内的海洋养护和管理的新概念．值得强调的是，养护、管理和开发鱼类种群的预防性方法的广泛应用，在维护和保护海洋生态系统方面起到了非常重要的作用．正如Hayashi［20］所指出的：预防性方法已充分考虑了生态系统方法．《鱼类种群协定》要求远洋国和沿海国所采用的养护与管理措施须具有兼容性或和谐共存，相得益彰，这些机制使得《鱼类种群协定》成为采用生态系统方法养护与管理海洋环境和资源的一个重要的国际工具．FAO大会于1995年10月31日一致通过了《负责任渔业行为守则》（Code of Conduct for Responsi-ble Fisheries）［21］．该守则确定了养护、管理和开发所有渔业的全球性的、非强制性的原则和标准，其主旨就是在生态系统方法被各种渔业活动、海洋生物资源及其环境养护中广泛采用的背景下，可持续利用与环境相协调的渔业资源．《守则》不仅采用了一系列直接与生态系统管理方法相关或支持这一方法的一般原则，而且还为包括渔业管理、捕捞作业、水产业发展即将渔业纳入海岸带管理在内的各种相关渔业活动的原则的应用提供了行动指南［22］．其他国际性文件也支持采用生态系统方法进行渔业管理．例如，1992年通过的《坎昆宣言》（Cancun Declaration on Responsible Fishing）［23］、1995年通过的《渔业罗马共识》（Rome Consensus on Fisher-ies）［24］与《京都宣言和行动计划》（Kyoto Declaration and Plan of Action）［25］、1996年通过的《世界食品安全与粮食峰会行动计划罗马宣言》（Rome Declara-tion on World Food Security and World Food Summit Plan of Action）［26］、2001年通过的《关于海洋生态系统负责任渔业的雷克雅未克宣言》（Reykjavik Decla-ration on Responsible Fisheries in the Marine Ecosys-tem）［27］，以及3次关于大规模远洋流刺网捕捞作业的《联合国大会决议》（UN General Assembly Resolu-tions on Large-Scale Pelagic Driftnet Fishing）［28］．而2002年8月26日在约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑峰会（World Summit on Sustainable Devel-opment）鼓励到2010年在海洋管理中应用生态系统方法．此外，一些其他相关的全球性文件也同样适用于海洋生态系统管理．例如，1972年《关于人类环境的斯德哥尔摩宣言》（Stockholm Declaration on Hu-6642应用生态学报22卷man Environment）［29］、1973年华盛顿《濒危野生动植物种国际贸易公约》（Washington Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES）［30］、1979年《野生动物迁徙物种保护波恩公约》（Bonn Convention on the Con-servation of Migratory Species of Wild Animals）［31］、1982年《世界自然宪章》（World Charter for Na-ture）［32］、联合国环境规划署《共享资源行动指南》（UNEP Guidelines on Shared Resources）［33］，以及1995年《保护海洋环境免受陆地活动影响全球行动纲领》（Global Program of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activi-ties）［34］等．2.3生态系统方法在大海洋生态系管理中的应用在国家层面上，一些国家（如加拿大、澳大利亚和美国）正积极通过国家法律与政策发展和执行采用基于生态系统的海洋管理．1996年12月，加拿大通过了《海洋法案》［35］，从而成为全球首个对海洋综合管理进行立法的国家．该法案要求在制定和执行国家海洋管理策略的过程中，必须坚持基于可持续发展的原则和综合管理的原则，并采用预防性方法管理海洋资源．在该法案生效5年后的2002年7月，加拿大政府宣布了国家海洋战略及关于国家海洋管理的政策声明，该策略的核心精神是对海洋实施综合管理［36］．1998年12月，澳大利亚发布了海洋综合政策，该政策的核心是承诺采取基于生态系统的方法管理海洋环境和资源．为了实现海洋资源生态上的可持续发展，该政策要求必须通过一项新的区域海洋规划方法来对其进行管理，而区域海洋规划要在大海洋生态系层面上进行，并要综合考虑部门商业利益与养护的需求［37－40］．20世纪80年代后期以来，美国提出了一种新的自然资源管理方法．在克林顿执政期间，美国联邦机构开始实施自然资源管理的生态系统方法．尽管目前美国联邦政府尚未出台任何单一、支配性的法律文件，即该法律文件明确规定采取基于生态系统的方法管理海洋环境和资源，但是一些现有的法律文件却支持这些方法．例如，《Magnuson－Stevens渔业养护和管理法案》（Magnuson－Stevens Fishery Conservation and Management Act）［41］规定了区域渔业管理规划的发展，《国家海岸监督法案》（National Coastal Monitoring Act）［42］制定了监测沿岸生态系统环境质量的国家规划纲要，《国家海洋保护区法案》（National Marine Sanctuaries Act）［43］授权批准在具有生态重要性的海洋区域设立海洋保护区，《珊瑚礁保护法案》（Coral Reef Conservation Ac）［44］规定了许多机制来保护、维护和恢复珊瑚礁生态系统的健康．尽管美国现行的海洋管理体制是围绕部门管理及基于地区的管理而建立的，但这与基于生态系统的管理并不矛盾，并在海岸带管理、国家河口规划及海洋保护区规划等项目中采用．美国国家海洋与大气局（National Oceanic and Atmospheric Administra-tion，NOAA）强调了海洋经济的发展与海洋环境和资源保护之间的均衡性与一致性．为了达到这一目标，NOAA承诺实行旨在促进经济与社会健康发展的环境与海洋和海岸资源的综合管理方法，并在2000年的《海洋法案》指导下设立了一个高水平的海洋政策委员会．其研究将突出综合性海洋政策和管理、经济健康和生态健康之间的平衡及海洋生态系统的健康［45－49］．在区域层面上，一些区域组织及区域基于生态系统的管理理念，进行一些大海洋生态系项目［50－51］的运行和建立区域渔业协定［52－53］．2006年8月，全球环境基金第三届成员国大会在南非开普敦召开．会议期间，南非、安哥拉和纳米比亚3国部长于29日签署了一份关于成立由3个国家联合组建的本格拉（Benguela）洋流委员会的协议．这是目前世界上第一个跨国洋流委员会．该委员会负责对本格拉洋流海洋生态系统的研究、环境保护、可持续开发、渔业生产和贸易等进行协调与管理．目前，全球环境基金正支持上述3国政府共同申请的基于生态系统的项目，即本格拉海流大海洋生态系的综合管理、可持续发展与保护．该项目致力于可持续管理与海洋生物资源的利用、海底矿藏与环境可变性、生态系统预测、污染管理、生态系统健康、生物多样性保护及海洋环境容纳量的提高［54－55］．加勒比国家面临的一个重大挑战是如何采用负责任、可持续发展的手段管理其海洋渔业资源．涉及加勒比国家的跨界、洄游性鱼类种群，对其经济发展具有重要作用，从而需要其开展通力协作，以期实现这类鱼类种群的可持续发展．因此，1996年起，加勒比国家成立了一个区域渔业机构，以期彼此能够紧密合作，共同养护与管理渔业资源，实现其可持续发展的共同目标．2002年，加勒比共同体的各国代表签署了关于建立加勒比海区域渔业机制的协定．该机制主要包括部长级会议、研讨会及秘书处，以期通过共同努力，使基于生态系统的方法在管理中得以76429期初建松：基于生态系统方法的大海洋生态系管理顺利落实，从而实现海洋资源的可持续利用的共同目标［56－57］．联合国环境规划署的一些区域海洋公约及一些其他区域协定，如1986年的《南太平洋地区自然资源与环境保护协定》（Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region）［58］、1990年的《关于泛加勒比海地区海洋环境保护与发展的特别保护区与野生动植物大会草案》（Protocol Concerning Specially Protected Are-as and Wildlife to the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region）［59］及2000年《中、西太平洋高度洄游性鱼类种群养护与管理协定》（Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean）［60］，也同样采用了基于生态系统的方法来管理海洋．3结论与展望对于大海洋生态系管理，不仅其自然特性要求采用基于生态系方法管理大海洋生态系，而且有义务坚持采用国际法律已确立的基于生态系统的方法管理海洋环境和资源．从科学角度来讲，尽管人类对大海洋生态系的理解还不够充分与完整，但目前人类所掌握的知识表明，管理海洋环境和资源的多物种方法或生态系统方法比传统的单一物种方法更加有效，而大海洋生态系理论的主要贡献就在于其为更加合理的海洋环境与资源管理方法提供了科学依据．从理论角度来看，生态系统方法是解决大海洋生态系复杂性的最佳手段．从法律角度来讲，尽管尚未签署关于大海洋生态系管理的、具体的、全球性的法律文件，但是许多国际法律文件表明，有责任采用基于生态系统的方法管理自然资源（包括海洋资源）与环境．这些法律文件亦适用于大海洋生态系管理．此外，在一些国家（如加拿大、澳大利亚和美国）法律和海洋政策文件中，已规定采用生态系统方法来管理海洋和海岸．然而，大海洋生态系管理的生态系统方法的采用，不仅是一个科学和法律问题，而且在很大程度上还是一种政治问题．大海洋生态系管理的生态系统方法的采用，与国际海洋管理的一般发展趋势是一致的．国际海事委员会认为，大海洋生态系管理可以实现更加合理地保护海洋环境和资源的目标，但在实施之前，务必要首先调节并协调好政治上的海上边界与生态上的海上边界．20世纪80年代，《联合国海洋法公约》不仅确立了新的国家管辖权下的海域管理体制，而且还为包括远洋渔业在内的新渔业管理体制制定了基本原则．在制定具体渔业管理制度的过程中，要求采用生态系统方法来养护和管理资源与环境，并使其成为一种国际性渔业管理手段成为这一过程的一个显著性标志．由于大海洋生态系管理具有跨界性，所以必须积极协调不同的管辖权限，而且受管制海域的海洋资源及其环境要以生态为导向，这样就不受国家海上边界的界限所限制．尽管大海洋生态系管理遇到了许多困难与问题，也采取了多种方法来克服，但惟有政治解决方案才能从根本上予以解决．传统的国际海洋法采取分区方法来管理海洋．在这种方法下，海域被划分为不同的地区，各个国家在这些地区行使不同的权限，并采用不同的资源管理制度［61］．这种分区管理方法的主要不足之处，就在于政治上的边界并不与生态上的边界相一致．这种不一致性已成为许多海事冲突的根源．例如，近海利益与远海利益间的冲突，发展利益与养护利益间的冲突等．此外，这种不一致性还导致了许多海域海洋资源养护的失败与无效率，使海洋环境持续恶化，海洋资源继续衰退．为了弥补分区方法保护海洋资源与环境的不足，联合国环境规划署发起了区域海洋规划．在这个规划方案中，海洋资源与环境保护以地理为基础，并试图吸引所有相关沿岸国全面参与．但是实践表明，这样一种区域方法并未能达成预期目标，主要因为在一些区域，一些沿岸国家并不参与或不积极参与这种区域性的安排或不加入相关协定，从而逐渐破坏了区域管理机制的有效性．例如，在黄海大海洋生态系项目中，朝鲜曾拒绝参与．与传统的部门管理和单一物种管理方法相比，大海洋生态系管理的生态系统方法涉及到了更多的因素，并且更加复杂．因此，遇到的困难和问题也更加难以处理．大海洋生态系管理试图处理的主要挑战也成为其成功执行的主要障碍，协调管辖权冲突的内在困难大体上属于政治性质．大海洋生态系管理体制的一个重要目标就是处理由政治边界而产生的问题，但是归根到底，这一问题必须依靠政治解决方法．总而言之，大海洋生态系管理的生态系统方法能否成功应用，在很大程度上，取决于相关国家的政治意愿与相互合作的程度．8642应用生态学报22卷。