关于《中山市人民政府关于中山市公益性项目用地征收补偿的实施意见》解读

关于《中山市人民政府关于中山市公益性项目用地
征收补偿的实施意见》解读
（中山市自然资源局）
中山市自然资源局（以下称：我局）修订了规范性文件
《中山市人民政府关于中山市公益性项目建设征收补偿的实施
意见》，根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府[2015]14号）的相关规定，现就文件解读如下：
一、文件修订背景说明
本次修订的规范性文件为《中山市人民政府关于中山市公
益性项目建设征收补偿的实施意见》（以下称《实施意见》），《实施意见》的生效时间为2016年1月18日。

从颁布到实施
经历了三年多的时间，有力推进了我市公益性项目建设的征收
工作，但同时也在实践中遇到一些问题，一方面是与上位法的
衔接适用及冲突问题，另一方面是《实施意见》的补偿标准已
滞后于实际市场，应当据实进行调整更新以便更好地推进实际
工作。

鉴于此，我局根据新出台的法律法规以及政策，对《实
施意见》的内容进行了修订，同时按照《实施意见》第六点的
规定，委托了中山市中盈土地房地产评估与工程咨询有限公司
和中山市安平房地产评估有限公司（下称“评估公司”）对
《实施意见》附件中规定的补偿标准进行了更新修订，并对部
分补偿种类进行了查漏补缺，确保相关补偿标准的时效性和可
操作性。

为了进一步完善《实施意见》条款的规范性及可操作性，
且保证《实施意见》的补偿标准符合市场价值，减少市政府、
我局及具体负责征收实施单位的镇区机关的败诉风险，我局根
据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实
施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《国有土地上房屋征
收与补偿条例》等法律法规的规定，同时结合工作中的实践经验，对2016年1月18日颁布实施的《实施意见》进行修订。

二、文件修订的主要内容
本次文件修订的内容包括以下几方面内容，第一方面的修
订内容是针对原《实施意见》条款与现行法律、法规冲突部分，如引用《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留
用地安置管理工作的意见》（粤府办[2016]30号）、《殡葬管
理条例》、《广东省殡葬管理办法》等原《实施意见》没有的
规定。

又如引用了《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补
偿保护标准》（2016年修订调整的通知）（粤国土资规字[2016]1号），而修订前的该条款引用的是《广东省征地补偿
保护标准（2010年修订调整）》(粤国土资利用发[2011]21号)，修订该条的原因就是广东省征地补偿保护标准进行了调整，原《实施意见》引用的广东省征地补偿保护标准已不是最新生效
的标准，故要对该条表述进行修改。

我局根据现行最新生效的
上位法依据对原《实施意见》涉及到的与上位法冲突条款进行
修改、完善。

第二方面的修订内容是针对《实施意见》附件中的补偿种类和补偿标准。

鉴于补偿标准的变动直接关系到被征收人的切身利益，因此评估公司在对补偿标准进行更新过程中，一方面对以往自身承接的评估案例进行排列归类和总结分析，同时通过走访调查，对建筑用沙、钢材市场、花木市场、人工费用、补偿种类等情况的变化进行摸底调查，确保更新标准更符合实际。

另一方面，结合我市土地房屋征收补偿工作开展的实际以及遇到的问题，在本次修订中明确界定了零星青苗和连片种植的认定标准；对种养殖投入的如鱼塘整治费、苗圃场整理费等予以明确，使政策标准更具指向性和可操作性。

另外，本次文件修订和补偿标准更新，主要有以下方面调整：一是补偿单价普遍提高，以建（构）筑物为例，考虑到沙石钢材价格、人工费用等与2015年制定标准时相比大幅上涨（如混凝土上升约100%），故本次建（构）筑物种类的补偿标准均有一定升幅，如框架从1800元/平方米提高至2200元/平方米，提高22%，基本做到稳步提高和统筹平衡。

二是进一步明晰了补偿种类的类型规格，丰富了补偿标准的内涵定义，如对建（构）筑物在层高、厚度等方面进行了明确的细化，确定了不同规格不同的补偿标准；对果树、零星青苗等进行了重新的调整分类和明确概念。

三是进一步增加了补偿种类，在青苗方面增加了兴起的葡萄、百香果等新品种以及越冬棚、蔬菜大棚等附属设施的补偿标准；在建（构）筑物方面增加了门、间墙、灯箱等附属设施的补偿标准，最大程度上搜集整理了近年来征收补偿过程中遇到的种类及有关附属设施，并制定相应补偿标准，使本次更
新修订更具全面性，能更好指导镇区开展土地房屋征收补偿工作。

第三方面，原《实施意见》对于地上附着物的补偿方式并
未明确“安置地补偿”这一方式，只是在关于“临时安置过渡
补助期限”的表述中提到了“过渡期自被征收房屋腾空交付之
日起至安置地交付建设之日止；建设期原则上自安置地交付建
设之日起计算18个月”，原《实施意见》实际上对于“安置地
补偿”这一方式并未直接规定。

修订后的《实施意见》明确规
定征收村（居）民住宅的，土地与房屋原则上按货币方式予以
补偿，但在具备条件情况下可实施土地安置，《实施意见》还
规定了安置地为国有土地的处理情形，《实施意见》同时规定
了不作安置地补偿的几种情形。

这一部分的修订，将使我局以
后的征地安置补偿更具操作性，大大提高工作效率。

第四方面，关于对被征收人的奖励补助方面。

原《实施意见》仅笼统规定：各镇人民政府（含火炬开发区管理委员会、
翠亨新区管理委员会，区办事处，下同）可针对项目需要在补
偿安置方案中制定奖励办法，对在规定期限内签订补偿协议或
提前搬迁等配合征收工作的被征收人给予奖励。

而修订后的
《实施意见》规定：各镇区可根据辖区内房地产市场交易情况、评估报告、询价意见等制定合理的奖励措施及补助措施，同时《实施意见》明确了奖励措施、补助措施的项目。

这一修订，
给了镇政府一部分自主裁量权，但也明确了镇政府需根据房地
产市场交易情况、评估报告、询价意见等制定合理的奖励措施
及补助措施，既保障了镇政府的行政裁量权，也保障了被征收
人按市场价值获得奖励、补助的权利。

第五方面，考虑到2020年1月1日即将施行修订后《中华
人民共和国土地管理法》，而《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订、2020年施行）就现行《中华人民共和国土地管
理法》（2004年修订）而言，对于出于公共利益而征收集体土
地的情形作了详细规定，《中华人民共和国土地管理法》
（2019年修订、2020年施行）第四十五条规定：“为了公共利
益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由
政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建
设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、
卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社
区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公
共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障
性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定
的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上
地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法
律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形……”,所以我局本次修订《实施意见》也充分考虑了与新法
衔接的问题，保证修订后《实施意见》的相关内容与即将实施
的法律规定保持一致。

另，《实施意见》第二条关于适用范围
的规定里除引用了《中华人民共和国土地管理法》（2019年修
订、2020年施行）第四十五条的规定外，还增加了“由市政
府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施
落后等地段进行旧城区改建的需要”的一条规定，修订后《实
施意见》即保证了与上位法条文一致，也保证了与我市现阶段
的具体实际情况相适应。

第六方面，关于征收补偿工作机制的问题。

原《实施意见》并未就我市公益性项目建设征收补偿工作的工作机制进行明确
规定，由此引起的最大弊端就是一方面市政府及镇政府、各局
机关之间的分工职责不清，另一方面就是法律关系不清晰，市
政府、镇政府或我局在被被征收人起诉的案件中存在败诉风险。

而修订后的《实施意见》第一点的内容就增加了关于我市公益
性项目建设征收补偿工作机制的表述，该条明确了市政府、市
自然资源局、市住房和城乡建设局、市交通运输局、市水务局、镇区各自的责任分工，即确立了补偿工作由市政府统一领导，
镇区承担征收补偿具体工作的工作体制，并明确规定市自然资
源局对各镇区按照本意见拟定的征收补偿方案提出审核意见，
市发展改革、公安、民政、财政、人力资源和社会保障、农业
农村、生态环境、应急管理、城管执法、市场监管、税务等部
门及村（居）民委员会等基层组织，应当按照各自职责，协同
做好本意见有关工作。

这一修订明确了各部门职责范围，并大
大降低了在日后的行政诉讼案件中行政机关被法院认定程序违
法的机率，同时也强调了各部门之间的协作，对提高各部门之
间的分工协调效率有积极的意义。

综上所述，我局对《实施意见》进行修订，目的是规范征收主体的行政行为，保障被征收人的合法权益，对原《实施意见》部分未明确的内容进行完善，以及对原《实施意见》涉及到的与现行上位法的冲突条款进行修改、完善，以保证顺利、有效的推进我市公益项目建设征收补偿工作。