我国环境监督管理体制的主要不足与完善建议

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《华商》下半月刊

我国环境监督管理体制的主要不足与完善建议

杨丹

（湖南师范大学法学院，湖南　长沙　４１００８１）

我国的社会救助系统属于传统的社会安全网系统。受助者只享受权利而不用尽义务，产生了大量的“懒汉”。无论是最低生活保障制度还是其他专项社会救助都局限于当下的贫困的缓解，缺乏对长期贫困的应对措施以及发展的功能。采用的实物救助形式经常引起诟病，被视为“鸡肋”。救助系统的运行缺乏保障措施以及评价体系。在这些方面，ＣＣＴ项目可以为我国的社会救助系统一些启示。１、社会救助中的受助者义务由于传统社会救助权利义务的单向性，使得受助者不需要任何义务就可以获得援助。长期以来，我国接受了个人贫困观，即个人对贫困负责。在这种价值理念的主导下，对低收入贫困群体的救助被视为施舍与恩赐。这使得受助者总有低人一等的感觉。ＣＣＴ项目的受益人必须作出一定的承诺，并且实现这些承诺才能获得援助。这些承诺就是受助者的义务，如此实现了权利义务的双向性。２、社会救助发展功能我国的一些地方将“保障居民基本生活”简单地理解为“保障吃饭”，很多低保对象虽然不至于挨饿，但是也很难保证必要的营养，更谈不上满足其他生活需要。ＣＣＴ强调人力资本的积累，促进贫困家庭儿童的发展，打破贫困代际转移，起到了社会救助的发展功能。教育能够起到发展人的作用，教育救助最能够体现社会救助的发展功能。在我国的贫困地区，义务教育入学率低，辍学率高，贫困家庭儿童的受教育权利得不到保障。我国的教育救助可以借鉴ＣＣＴ项目中的教育援助。以入学和出勤率为约束条件，给予贫困家庭资助。３、现金形式的救助实物救助是社会救助的一种形式，但实际操作中实物救助不如现金救助受欢迎。比如“爱心超市”，有些贫困者认为这是一种

“鸡肋”，因为“爱心超市”中的慈善物品并不是贫困者所必需的。大多数的ＣＣＴ都是以现金援助的形式进行，获得了受助人的欢迎。４、定期评估ＣＣＴ的定期评估为政策设计，项目的完善提供了可靠的资料。我国的社会救助缺乏定期的评估，政策制定缺乏依据。比如最低生活保障金的提高幅度，这些政策改变的依据不为公众所知。缺乏评估机制的社会救助项目缺乏公信力。我们或许可以从ＣＣＴ

在全球范围内获得迅猛发展的现实中察觉项目评估的重要。 【参考文献】［１］Ｌａｕｒａ　Ｂ．　Ｒａｗｌｉｎｇｓ．　Ａ　Ｎｅｗ　Ａｐｐｒｏａｃｈ　ｔｏ　Ｓｏｃｉａｌ　Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ　［Ｊ］．Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｒｅｖｉｅｗ，２００５（８）．［２］王卫平．社会救助学［Ｍ］．北京：群言出版社，２００７．［３］洪大用．转型期中国社会救助［Ｍ］．辽宁：辽宁教育出版社，２００４．

【摘要】目前我国的环境监督管理体制还存在着很多的缺陷和不足。本文针对其存在的主要问题加以分析，认为我国环境监管体制的设置应当在借鉴世界某些发达国家关于环境监督管理体制建设的成功经验的基础上加以完善。笔者拟提出一些完善我国环保监管体制的建议，希望能为我国的环保工作提供一点可行的方法。

【关键词】环境监督管理体制；环境保护；缺陷；完善

环境监督管理体制是指有关环境监督管理机构的设置及其权责划分。［１］一国的环境监督管理体制的设置是否合理关系到该国环境保护工作的成败与否。因此，我们必须借鉴国外设置环境监管体制的先进经验，进一步完善我国的体制建设，以跟上世界环保工作的步伐。

一、我国环境监督管理体制存在的不足

我国的环境监督管理体制采取的是统管与分管相结合的模式，但是，与发达国家相比，我国目前的管理体制体现出了明显的滞后性和缺陷。这些问题主要有以下几点：

（一）环境监督管理体制的立法体系不完善［２］

在中央和地方都没有一部专门的环境监督管理机构设置的法规和规章，有关规定都散见于各个有关法律之中。例如，在《中华人民共和国环境保护法》的第二章中和《中华人民共和国大气污染防治法》的第四条中就都对我国的环境监督管理体制进行了规定。另外，我国单行法规中关于环境监督管理体制的规定都过于简单抽象。如《中华人民共和国大气污染防治法》中第四条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政

府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”

（二）我国目前一些相关的环境保护监督管理机构还有缺位１、缺乏高规格的专门性的法定协调机构在１９９８年的机构改革中，撤销了承担协调职能的国务院环境保护委员会，该委员会的协调职能转由国家环保总局行使。现在由环境保护部行使。然而就目前的状况而言，环保部难当高规格

的法定协调机构之责。［３］

我国的《环境保护法》并未明确规定其为协调机构。根据该法第十五条的规定，环保工作的法定协调机构应该是各级人民政府。可见，由于无相应的法律规定，国家环境保护部作为协调机构的地位和其协调职能就有难以存在或者不稳

定之嫌，只有在“跨部门的重大海洋环境保护工作”［４］

等方面承担部分协调职能。

２、缺乏专门性的法定咨询机构环保工作是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合性系统工程，应听取和征求各方面的宝贵建议，这就要求配置相应的咨询机构，使国家的各项决策和行动趋于科学化。美、日、英、法等发达国家均注重此类机构的设置。

（三）环保部门缺乏独立性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义

１、环保部门财政不独立由于财政不独立，环境监管部门就缺乏独立性，要看地方政府的脸色行事。在现行的财政体制下，基层环保部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要就是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是纳税的大户，是解决当地政府就业压力，增加财政收入的主要力量，因此，这些企业大都受到地方政府的保护。由于地

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方环保部门执法人员的位子和票子均受地方政府的制约，所以基

层的环保部门就要依照政府的脸色做事了。失去了自身的独立性，又何谈坚持环保的原则啊。同时地方政府又不受上级政府环保部

门的领导，从而缺乏有力的制约力量。

另外，由于受到地方政府的财政影响，各地区基层环境监管

部门发展很不平衡，一些贫困地方的环境监督管理部门力量十分薄弱。有的地方甚至没有环保部门。据悉，２００５年底，全国平均每个机构只有１．５辆车左右，３００多个县没有执法机构，２００多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。［５］

２、政府政绩考核不合理现行的政绩考核主要是以当地的经济发展规模和经济增长速度为衡量标准的，而不考核所消耗的环境成本。因此，许多地区不惜采取“高消耗，高污染”以牺牲环境为代价来发展经济。当一项环境政策的出台影响到ＧＤＰ的增长时，往往就会受到地方政府的阻挠。一些地方环保局长往往要在“乌纱”和“污染”之间做出选择，有时还不得不代人受过，甚至成为牺牲品。有媒体报道过一个有意思的现象：很多地方的环保局长想要通报当地的环境污染，居然只能给环保部写匿名信。这则黑色幽默令人心情沉重。［６］３、环境行政管理部门权威有限在我国现行的环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保部门权限小，手段也软。权力小体现在对于限期治理、停产治理的措施，环保部门没有决定权。手段软主要体现在处罚手段只是罚款，缺乏查封、冻结、没收等行政强制性手段。（四）有关环保监管机构的设置不符合实际需要１、部分地区仍保留了城建环保一体化的机构设置模式。［７］目前，全国仍有不少环保部门，特别是县级环保部门仍挂靠在城建系统，仅属于城建系统的一个部门，这无疑给环保执法造成了一定的障碍。２、部分地区环保部门内的自然保护监督管理机构不健全或无自然保护监督管理机构。环境污染防治和自然资源保护是环保工作中不可或缺的两个部分，应置于同等重要的地位，不可偏废。３、有些地方环保部门的级别较低。我国现在少数的环保局级别较低，尚为二级。［８］地市级、县级环保局为二级局的则更多。此外，乡镇一级的环境监管机构力量亦相对薄弱。二、世界某些发达国家关于环境监督管理体制建设的成功经验随着环境问题发展的全球化，世界的环境保护工作也逐渐呈现出一体化的趋势。据此，我们也可以吸收国外一些先进的环保经验来丰富我国环境监管体制改革的方法并加快改革的进程。１、目前全世界，在美国、日本等许多国家已经建立了高规格高权威的相对集中管理的专门性职能机构，如美国的联邦环保局和日本的环境厅。２、实现机构设置与职权配置的法制化，如美国环保局的职责主要通过执行９个环保法律来履行，ＣＥＱ的职责由ＮＥＰＡ详尽、明确地规定。［９］

３、环境保护系统实行垂直领导。世界大部分发达国家都采用了这种管理模式，使环境保护部门能够独立地履行其职能而不受其他同级或上级部门的干扰。４、注重咨询机构与协调机构的设置，英、法两国就十分重视咨询机构与协调机构的设置。如在英国，议会设有皇家环境污染委员会，其职责为从宏观上向议会提供环境决策建议。［１０］三、关于我国环境监督管理体制完善的构想现行的环境监督管理体制从１９８９年建立到现在，已经暴露出许多弊端。因而，建立有利于保护生态环境、实现可持续发展战略目标的环境监督管理体制应是我国环境保护法解决的首要问题。对此，环境监管体制的改革应该从以下几方面入手：（一）制定综合性的环境管理体制立法

为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承

担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。（二）借鉴发达国家的成功经验，建立一个高规格、高权威且相对集中的专门性环境管理机构根据２００２年５月国家环境保护总局环保行政管理体制考察团就环保机构及行政管理体制等对欧盟及经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）进行的考察显示：环境部是欧盟各国和ＯＥＣＤ绝大多数

国家的内阁组成部门之一。在各国内阁不断精简的情况下，环保

机构的地位却不断上升。［１１］因此，提高环境管理机构的规格和权威是我国环保工作的趋势。如日本环境厅长官为国务大臣，该大臣兼任内阁有关环境问题的大臣会议主席，直接参与内阁决策；美国环保局长亦进入内阁，并对总统的决策产生直接的影响力。（三）扩大环境保护行政主管部门的职权，建立一个真正的环境保护的统一管理和综合管理部门现行的环境保护行政主管部门虽然名义上是一个统管部门，而实际上重点是对环境的污染防治进行监管，对于资源管理则是由资源管理部门负责的。早在１９８５年１０月，李鹏同志在“全国城市环境保护会议”上就指出：“环境保护部门既是一个综合部

门，又是一个监督机构。这个机构应该是一个能够代表本级政府行使归口管理、组织协调、监督检查职能的有权威的环境管理机构。”因而，应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围，使其既对污染防治进行监督管理，又对资源的保护行使监督管理权。

（四）实行环保系统的垂直管理，破除地方保护主义笔者认为，我们应该打破现在地方环境行政主管部门受到同级政府和上级环保部门双重监督的管理体系。国家环保总局虽然已经更名为环境保护部，并且地位有所提升，但是仍然没有实现环保系统的垂直管理。我们可以学习国外的经验，除了国家环境

保护部作为最高统管部门以为，各个省、直辖市分别设立省环保局和直辖市环保局统一管理各个行政区域的环境保护工作。在各省或直辖市的环保局下设立派出机构，由省、市环保局垂直领导。

中央以下的环保系统负责人的任命可以由地方政府提名，但由上级环保部门审批，必要的时候上级环保部门还可以直接任命下一级的环保局长。

（五）消除不合理的机构设置模式目前仍保留着“城建环保一体化”模式的地区，应尽快在条

件成熟时设置独立的环保部门，以确保环境行政执法的独立性、权威性。其二，健全环保部门的内设机构，尤其是强化自然保护机构。其三，尚为二级局建制的地方环保局，应力求在地方机构

改革中升格为一级局，以强化环境保护工作。其四，强化乡镇环保工作，遏制住农村环境污染和生态破坏的恶化趋势。一般认为，一国环境保护监督管理体制的现状直接反映着该

国对环境问题的认识水平和程度，［１４］而环境监管体制通过为国家环境监管事务确定相应的规范，建立必要的制度框架，从而明确

各类环境监管机构的职责与权限，这些是环境保护监督管理体制

存在的前提条件和基础，为环境监管机构依法办事提供了相应的条件，也使得各项环境监管活动总体上有章可循。因此，这就为弥补环境保护政策、法制以及技术经济相对落后所带来的缺陷提

供了较为充分的条件。 【参考文献】

［１］］韩德培．环境保护法教程（第四版）［Ｍ］．北京：法律出版社，２００２．［２］王灿发．论我国环境管理体制存在的问题及其完善途径［Ｊ］．政法论坛（中国政法大学学报），２００３，（４）．［３］杨兴．从机构的设置析我国环境管理体制的不足及完善［Ｊ］．中国环境管理，２００１，（３）．