土地储备制度专题

土地储备制度专题

一、国外土地储备制度

⏹土地储备制度最早起源于1896年的荷兰。到20世纪初期，瑞典也

开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、荷兰、挪威、西班牙、德国、瑞典和瑞士等国家实行了土地储备制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎各等国家也实行了这个制度。美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。

⏹不同学者给土地储备制度下的定义很多，理解不同，可以归为三

类：

⏹最狭义的：政府为将来公共设施使用，而在需用之前预先取得土

地，以确保土地的可用性，并减少土地取得成本的措施。

⏹狭义的：政府在需用前预先取得相当面积的土地，最后将其释放，

进行与计划目的一致的开发，以确保计划有效执行，并引导都市合理发展的管制措施。

⏹广义的：对都市成长、土地利用及土地价格方面都具有实质影响

力的大规模土地取得、管理及处分。

⏹综合来看，土地储备的基本含义是：在土地需要开发利用之前，

由公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用，或用作实现某一公共利益。

土地储备目标

各国实施土地储备政策的目标基本定位在：

⏹促进都市有计划且均衡发展；

⏹提供住宅；

⏹改善都市生活环境；

⏹抑制土地投机，平抑地价。

⏹部分国家因社会福利制度推行的需要，也开展相应的土地

储备。

如荷兰的土地储备是1896年从阿姆斯特丹开始的，当时，荷兰的主要城市都进入了高速发展阶段，为涌入城市的工人提供住房是土地储备的最根本原因。而即将开发的土地位于海平面以下，在开发前需要整理改造。由于荷兰此前已建造一套庞杂的全国性排水系统，土地整理改造需要依赖该系统来完成。因此，由国家而不是私人来购买土地并进行开发，成为顺理成章的事情。在瑞典，虽然从未出现过人口太多、增长太快的问题，但在瑞典，公共不动产计划被看作推动社会福利的一种方式，为所有人提供合适的住宅和优良的居住环境，是公共福利的重要内容。19世纪末，瑞典向美洲的大量移民为20世纪初的土地储备提供了可能。

⏹储备土地的来源

⏹国外储备土地的主要来源是城市周边的土地，大部分

是以前的农地，用于未来城市扩张时的需要。

⏹当然，城市内部尚未得到充分利用的土地或者被规划

用于公共设施建设的土地，也可能被收购用于储备。⏹土地取得方式和价格

⏹各国土地取得的方式，大多以协议购买为主，但为实

现以合理的价格购得都市发展需要的土地，必须有相关的措施和手段配合，而最常被使用的辅助手段是征收权和优先购买权，或者以秘密方式通过协议价格购买。

⏹各国对于储备土地的地价补偿计算，约有三种方式：

现时土地使用价值，冻结价格和市价。通常情况下，以现时土地使用价值和冻结价格进行补偿的地方，土地储备对城市土地价格的影响力，比以市价补偿的大。

⏹土地处置方式

⏹各国在处置储备土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备足够的开发条件能满足受让人的开发目的，减少开发时间和成本的不确定性。

⏹具体到土地处置方式上，多采用出租或出售。

一般来说，以出租方式为主的国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以获得土地价值上涨的部分收益。

⏹土地储备机构设置

⏹多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与，并通过影响地方政府来共同执行土地储备政策。

⏹土地储备工作的资金运行

⏹大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助或

贷款以及发行债券取得，少部分依靠地方政府税收。

可以说，各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现，提供了必不可少的资金保障。荷兰1922年将城市信用银行改组为荷兰城市银行，中央政府提供总资本的1/2，中央银行同意对城市期票贴现，使该银行成为荷兰各城市当局土地储备资金的主要来源。

⏹土地储备制度的配套体系

⏹土地储备制度的施行必须有相应的法规体系进行配合。

在瑞典，1949年和1956年颁布了征收法案和优先购买权法案。这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定。

为达到社会公益最大化和保持城市的有序发展，土地储备制度也必须与城市规划和土地利用计划进行结合。

法国将城市土地发展计划分为优先都市化区、集中发展区、开放空间等6类，不同类型用地，采取不同的土地储备模式，以实现规划目的。

⏹土地储备的成效

⏹经过长期实践，各国在土地储备制度实施方面取得一

些成效。

⏹在促进都市有序发展、提高土地利用效率方面，效果

显著。尤其在荷兰、瑞典等国家，大量储备土地的结果是创造了闻名的高品质都市环境。

⏹对减缓都市区人口成长压力，具有一定作用。在法国

的巴黎区域、荷兰的四大都市区以及瑞典的斯德哥尔

摩地区，由于取得都市发展用地，并配合国家计划的实施，有效地疏散了都市区人口，减缓了人口压力。

⏹但也有一些有待商讨的现象。比如，对抑制地价上涨

的效果不一致。在瑞典和荷兰，实施土地储备的主要目的是提供足够的住宅及高品质的都市居住环境，意想不到的是对稳定地价也有非常好的效果。当然这不仅是大量储备土地的结果，也是相关的税收、计划、法规等措施与土地储备政策密切结合的结果。但在加拿大和澳大利亚，虽以抑制地价上涨为主要目标，但由于土地储备的规模不大，对地价的影响有限。

⏹土地储备的负面影响

⏹在实施土地储备制度的地域范围内，可能达到预期的政策目的。但对实施范围以外的土地，可能有负面影响。

例如，瑞典以储备住宅用地为主，游憩休闲等用地不在储备范围内，这类土地价格有大幅上涨趋势。

⏹土地储备制度必须长期持续执行，才能显现其抑制地价的效果。

荷兰、瑞典和加拿大某些城市，长期实施土地储备，抑制地价上涨的效果明显。

在澳洲南澳大利亚省，由于长期储备土地，地价上涨率低于其他地区，但终止土地储备几年后，地价又明显上涨。