中国古代官场的回避制度

中国古代官场的回避制度

刘金祥

春秋战国之前我国的官吏职位是世袭的，即“世卿世禄”制，国家基本没有管理官员的制度和办法。秦朝建立以后逐步制定对官吏的任用法规，西汉景帝时探索实行回避制度，对地方各级官吏的使用首先在地域上开始加以限制。由于中国早期国家起源的特点，尤其是宗法观念的影响根深蒂固，源远流长。《左传》所谓“帅其宗氏，辑其分族，将其类丑”就是当时“国家”的真实面貌，加之中国封建社会小农的封闭性分散性，封建统治者实行“仕官避本籍”的制度，其目的是为了强化自身统治，不避本籍所成的“州郡相党，人情比周”，“瞻徇之弊”，使中央的政令、法令的执行不受干扰和阻碍，在一定程度上提高了行政效率和效能，减少了封建社会官场腐败现象，使吏治得到相对澄清。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色，历唐宋不断健全，至明清基本完善。明清两代厉行回避制、“流官”制，全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外，其余所有县官都必须由外省人担任而且任期很短。在这套体制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。

官员回避制度在不同朝代其具体内容也有所不同，概括起来可以分为以下几类：一是地区回避，凡为官者不得在本地做官，即回避本籍。汉时期出台“三互法”，即“三互谓婚姻之家及两州人不得交互为官”。唐朝规定不许任本籍州县官及本籍邻县官。宋代，地方官员不仅须回避本籍，而且非本籍但有地产的亦需回避。北宋时正式规定任职须回避原籍。北宋政和六年（公元1116年）曾有诏文规定：“知县注选虽甚远，无过30驿。”古代一驿30里，30驿为900里。可见北宋的地理回避制度以900里为限，其概数即为千里。北宋的这种制度被以后的历代王朝所沿用，至明代形成一种非常重要的人事制度。二是亲属回避，是指有亲属关系的人不得在同一地区或同一衙门做官。如遇及，则官小者回避；同级官，后到者回避。亲属回避制度在清朝时期比较完善。早在顺治时，就已作出亲族回避的规定：现任三品以上的京官，其子弟不得考选科道官；父子、伯叔、兄弟不得共事，官位低者回避即调离另任。康熙五十五年（1716年）又补充规定，凡大学士之子弟，不得任内阁学士。这些规定，主要限定在有血缘关系的亲属范围。乾隆时，进一步扩大应回避的人员，即外姻亲属被列入主要对象：要求在京的各部院满汉堂司各官员，有外姻亲戚关系者，如母之父与兄弟、妻之父及兄弟、本人之女婿、嫡甥等，若在同一个衙门任职，官职低者回避。个别特殊的部门，如军机处，又制定该部门的回避规则。此外，对部分特殊身份的人如盐商人员，亦有回避之规定：不准他们入选户部司

员；如祖孙、父子、嫡亲伯叔、兄弟中有盐商者，其相关的亲属不得在户部为官；如堂兄弟以下远近宗族，即使无运本股份投入，但与盐商系同宗同族，也应引为嫌疑而回避。户部掌全国钱粮、土地及税收等。盐业为国家财税之源，亦在户部的掌握之列。避盐商子弟在户部为官，是防止其亲属徇私舞弊，防患于未然。以上，为京官回避制。当然，并不是所有部门与相关的内外亲属皆需回避，对此也区别对待。三是科场回避，即主考官及同考官的子弟不得同入试场，后来回避对象扩大到五服之内及亲姑、姐妹之夫与子，母、妻之亲兄弟子侄等。科场回避制度发端于宋代，科举考试中的“别头”是最明显的例证。到了清代，朝廷规定凡乡试、会试主考、总裁和其他考官的子弟均不得入场。雍正继位后，下诏令要求考官子弟应回避者别试于内阁，或仍在考场而另编座号，再派大臣出题阅卷，相当于宋代的“别头”。乾隆以后，科考选人回避制度更加严厉，回避亲属范围非常大。四是诉讼回避，即主审官凡遇有亲属诉讼案件，或主审官与当事人素有仇隙，此案须更换他人去审。诉讼回避在古代称为“换推制”。诉讼回避立法首见于《唐六典》：“凡鞫狱官与被鞫狱人有亲属仇嫌者，皆听更之。”到了宋代，诉讼回避的范围更广，规定也更加细致。南宋时期，法律对于有应回避情形而不回避的，还要科以杖一百的处罚。此外，对部分特殊身份的人如盐商人员，亦有回避之规定：不准他们入选户部司员；如祖孙、父子、嫡亲伯叔、兄弟中有盐商者，其相关的亲属不得在户部为官；如堂兄弟以下远近宗族，即使无运本股份投入，但与盐商系同宗同族，也应引为嫌疑而回避。户部掌全国钱粮、土地及税收等。盐业为国家财税之源，亦在户部的掌握之列。避盐商子弟在户部为官，是防止其亲属徇私舞弊，防患于未然。以上，为京官回避制。当然，并不是所有部门与相关的内外亲属皆需回避，对此也区别对待，作出了不需回避的政策性规定。

为了确保回避制度的有效执行，明清政府规定候选官员向吏部投供验时，必须随缴履历亲供和同乡京官印结，如实填写原籍、祖籍、寄籍等情况，以及祖孙三代身份等等。官员领凭赴任后，所在督抚还得进行审核，“确查所指之省有无先行流寓、寄籍、置买田产，与本身父子胞兄弟、胞伯叔侄开设典铺，及各项经商贸易，及在各衙门协办钱刑等事，取具同乡官印结，声明是否顶替。”然后咨报吏部，“以凭核办”。违反回避规例，本人应该声明的而没有据实说明，或“故意掩饰，希图规避”等等，分别要受到革职、降级和罚俸等处分。有关主管官员若有“徇私瞻顾”，或“讳饰隐匿”、“扶同捏报”者，亦应受到革职、降调、降级留任等处分。

为了保证监察职能的公正行使，中国古代还实行监察官任职回避制度。北魏时有明确的规定，士族子弟不得任监察官。唐宋以后回避制度趋向严格。唐代宰相杜佑之子杜

从郁被任命为谏官左拾遗，遭到御使反对而改任他职。宋代规定，凡宰相所推荐为官的人，以及宰相的亲戚、子弟、属官，都不得充任监察官。明代在唐宋的基础上进一步规定：“大臣之族不得任科道”，并令巡回监察官回避原籍，或曾任官、寓居处所等地。以防亲朋故旧干扰监察。在监察过程中，若案件牵涉仇嫌，主管监察官亦应提出回避；否则，因此而致案件枉违者，加重处罚。清代规定，现任京官三品以上及外省督抚子弟不得考选科道，本籍和亲属也是监察官领受使命时必须回避者。回避制度是一种预防性的措施，在当时的情况下，不可能根本解决结党营私弄权的问题，但究其用意，仍应充分予以肯定，而且这一制度也十分值得我们加以借鉴，以避免官员的乡土意识和地方保护主义倾向。

官员任用的回避制度虽然强化了中央集权，但却严重压抑了地方自治活力：贯彻了朝廷旨意，但并未考虑民权民心与百姓利益，因此它能减少瞒上却不能减少欺下，其弊端积重难返后导致严重后果。因为这种制度下官员完全对上负责，这就特别容易出现“酷吏”，而回避、轮换制下官员没有“兔子不吃窝边草”的限制，更容易滋生“短期行为”，为官一任，刮了地皮走人，“三年清知府，十万雪花银”。甚至为了哗上取宠、显示政绩以求早日升迁，还会匿灾不报、冒歉为丰、苛征钱粮、虐民媚上。同时由于“流官”难以熟悉地方事务，增加了行政成本。所以，近代以来，随着西方民主思想日益东渐，有识之士开始对这一体制进行反思。梁启超说：中国自古以来只知有朝廷而不知有国家，戊戌维新派首先也激烈抨击封建的地方官僚政治制度。谭嗣同指出：“不得官于其乡五百里以内”的定制，使异地赴任的地方官在所辖之地因“疆域回隔，风俗攸殊”，“地非素习，人无旧识”，往往“视民如驿卒”，而民则“视官如路人”。1898年初，时已回国并代理湖南按察使，在湖南襄助推行新政的黄遵宪，发表演讲时将朝廷任命的地方官称作：“宴会之生客，逆旅之过客”，他们“入坐堂皇，出则呵道”，对百姓的疾难困苦毫不关心，百姓对其勤惰贤否亦不了解，官民相隔，主张分期组织各州县“品行端方，才识开敏”之绅，“咸集省中学习中国危亡之故，西方强盛之由，考政治之原本，讲办事之条理”，然后散归各地充任议员。

在中国古代，回避制度是一种预防性的措施，在当时情况下，不可能从根本解决结党营私弄权的问题，但鉴于其避免官员形成乡土意识和地方保护主义倾向的最初用意，仍应充分予以肯定。不容否认，这一制度对我们今天的党风廉政建设和法治建设仍然具有启示意义。

（作者单位：黑龙江省哈尔滨市人大常委会）