地方政府学概论第4章

地方政府学概论
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4.1.2 地方政府间关系的演变
2.单一制国家地方政府间关系的演变——以中 国为例
秦始皇建立中国历史上第一个统一的、专制主义中 央集权制国家后，中国两千多年的封建王朝的政府 间关系就在中央集权专制的模式下演变发展。 西汉地方郡国两制并行，至汉武帝时，为监督诸侯 王和地方高官创建刺史制度。东汉末期刺史成为地 方最高官员。 唐太宗时将全国分成10道，设立观察使监察地方， 后逐渐演变为地方行政机构。 宋朝将地方的军、政、财权收归中央。元朝推行的 行省制度成为我国省制的开端。 至明清两朝，我国古代中央集权制度登峰造极。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
（1）地方政府纵向关系的历史演变
在中央广泛集权的框架下，法国地方政府间纵向 关系经历了以下三次重要的改革，才确定了现行的中 央集权与地方分权的并行模式。 第一，法国大革命带来的政府改革。 第二，拿破仑执政时期的政府改革。 第三，密特朗总统执政期间，地方政府改革进入 一个新的历史时期。
狭义的府际关系指国内各个政府之间的关系以 及政府各部门之间的关系。 广义上还要涉及政府与非政府组织之间的关系、 与其他国家政府之间正式或非正式的关系等。 地方政府间关系是府际关系的重要组成部分。
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4.1.1 地方政府间关系的概念
地方政府间关系指围绕地方政府展开的公共 组织间的各种关系，包括中央政府与地方政 府之间、地方政府之间、地方政府各部门之 间、跨区域政府之间、地方政府与其他组织 之间的关系等等。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
（3）美国地方政府间横向关系的演变
地方政府间横向关系是一种对等权力主体之 间的竞争和协商关系，参与者包括代表县、 市、镇和乡、学校区以及特区的官员，他们 通过三种途径参与到横向事务的商讨，即政 府协商会、特区及特殊议事日程。 美国地方政府间横向关系，一方面表现为彼 此竞争性关系，另一方面地方政府间还存在 相互依存的合作机制。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
（1）德国地方政府间纵向关系的历史发展
我们可以把德国地方政府间纵向关系的发展划 分成三个阶段： 第一阶段：1871年前，国家统一进程中 的地方政府间纵向关系。 第二阶段：二战前地方政府间纵向关系的 变化。 第三阶段：二战后到冷战结束以来的分裂 和统一过程中地方政府间纵向关系的变化。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
新中国成立后，中国进入了另外一种发展模式， 就府际关系而言，中央集权的历史传统在新中 国延续下去。 建国之初，面对巩固政权、促进国家整合的重 任，实行中央集权的必要性毋庸置疑。 1956年4月，毛泽东在发表的《论十大关系》 中，针对中央与地方关系提出要发挥两个积极 性。 另外，他提出中央与地方实行经济分权以及 “同地方商量办事”的方针。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
3.地方政府纵向关系的调节手段
（1）立法手段。由宪法和法律对各级政府的组织结构 和管理职能、范围、权力做出明确规定，是政府间关系 运行的基础和保障。 （2）司法手段。各级政府间的纠纷和矛盾可以通过司 法途径来解决。 （3）行政手段。包括命令、指导、审批、检查、制裁、 协商等多种形式。 （4）财政手段。中央政府通过拨款、退款、援助、补 贴等方式和转移支付制度控制地方政府，并达到缩小地 方区域差距的目的。
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4.2 地方政府间的纵向关系
4.2.1 地方政府间纵向关系概述 4.2.2 国外地方政府间纵向关系
4.2.3 中国地方政府间纵向关系
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
1.地方政府纵向关系的基本界定 地方政府纵向关系是依托国家结构形式和政府管理层 次，以中央与地方政府关系为核心的纵向上各级政府 之间的关系。 首先，从国家结构形式的角度看，指的是“国家的中 央权力机关和地方权力机关、整体与局部之间关系的 构成方式，它是中央权力与地方权力在国家组织结构 形式和原则上的体现” 。 其次，从政府管理的层次看，纵向关系指的是包括财 政援助、技术援助、审查调查、报告要求等在内的决 策网络，这其中是以资金和指令作为其中往来的核心， 并认为这种纵向体系类似于一种服从的等级体系。 最后，纵向关系中最核心的是中央与地方政府的关系。
从内容上看，地方政府间关系指的是建立在利 益关系基础上的各类政府之间的权力和利益分 配关系。 从形式上看，地方政府间关系包括纵向关系和 横向关系。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
1.联邦制国家地方政府间关系的演变——以美国为例
（1）美国地方政府的构成 美国政府体系由联邦政府、州政府、地方政府三级构 成。联邦宪法列举了联邦政府拥有的各项权力，未经 宪法列举的权力都由州政府及民众保留。 州政府实行三权分立的组织体制，并各有独自的宪法， 州政府有权设立行政、立法、司法机构，管辖下设地 方政府，承担本州的选举事宜，负责提供公共物品和 服务，并承担本辖区的公共安全责任。 美国八万多个地方政府分别由50个州政府依据各州 宪法设立的，总体来说包括县、自治市、乡镇、学区、 特别区五种大的类型。它们的职责在于服从州政府安 排，提供众多重要公共物品及服务。
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4.1 地方政府间关系概述
4.1.1 地方政府间关系的概念 4.1.2 地方政府间关系的演变
4.1.3 地方政府间关系的特点
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4.1.1 地方政府间关系的概念
府际关系 （Intergovernmental Relations, IGR），也就是政府间关系， 顾名思义，指的是各个政府组织机构之间的 关系。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
改革开放以来，地方利益意识的复苏和治理理论的盛 行，推动了中央权力的不断下放，政府间关系也经历 了“放权—集权—再放权—再集权”的往复循环。 （1）财政体制方面。我国政府财权在“收”、 “放”间屡经周折，于1980年、1985年和 1994年对财政体制进行了三次重大调整。 （2）政府权责方面。自1980年，地方政府获得 广泛的权力，体现在以下几个方面：第一，中央逐 渐将固定资产投资审批权、统配物资的品种和数量、 对外贸易和外汇权、物价管理权、工资调整权等下 放给地方。第二，对一些地区下放中央经济特许权 力。第三，地方政府逐渐获得国有企业生产经营的 管理权。
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4.1.3 地方政府间关系的特点
（1）地方政府间纵向关系是以权力配置为基础 的，横向关系是以利益划分为基础的。 （2）地方政府间关系是一种动态关系，随着政 治经济等各方面因素的变化而发生演变。 （3）地方政府间关系突破了以政府为主导的一 元中心模式，转变为多中心参与的网络模式。 （4）地方政府间关系的协调手段由以行政手段 为主，转变为多元化的协调模式。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
（２）法国地方政府纵向关系的特点 1982年权力下放改革后，中央对地方的控 制有所松动，地方政府间纵向关系体现出以下 特点：
第一，地方行政双轨制体现出地方政府间纵向关 系最鲜明的特点。 第二，中央对地方的监督是由中央授权的委派机 构代行的。 第三，行政控制是府际关系最主要的调节手段。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
2.地方政府纵向关系的影响因素
戴维· 卡梅伦对影响政府间关系结构的诸因素的 观点。 概括起来说，从府际关系理论的理论看，影响 地方政府纵向关系的因素主要府学概论
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
1.法国地方政府的纵向关系
法国是具有中央集权历史传统的单一制国家，地方政府 被看作是中央派遣在地方的“代理人”，这种观念具有 极其深刻的政治经济文化根源。 从政府间纵向关系的发展脉络来看，中央政府对地方政 府的集权控制贯穿始终，几经改革，根本出发点都是维 护中央政府权威。 20世纪80年代以来，向地方政府放权的改革，开始改 变法国府际关系格局，2003年的修宪报告中明确将法 国界定为“地方分权”的单一制国家，但透过现象看本 质，法国还是带有浓厚的中央集权色彩。
通过单一制和联邦制的对比，分析国家结构形式的选择和调整 从整体上对政府间纵向关系的发展和变化的影响。 （1）从性质上看，联邦制下的地方政府是具有相对独立 地位的政治实体，单一制下的地方政府一般是中央当局统 一管理的行政单位。 （2）从国家权力纵向分配看，单一制意味着人民将国家 权力完全委托给中央政府，中央政府拥有最高和全部的国 家权力。 （3）从财政来源看，联邦政府的成员单位以自主财政为 主，单一制下，财政是中央控制与支配地方的重要手段。 （4）从法律体系来讲，联邦制下，公民必须服从两套法 律，单一制国家只有一部宪法。 （5）联邦制下地方政治领导人只能选举产生；而单一制 国家的地方领导人有的是选举产生的，但有的也可以任命。
4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
非政治性因素包括：
1.自然地理条件。 2.历史传统。 3.经济体制。 4.经济发展水平。
影响政府间纵向关系的政治性因素包括人口和 民族构成、政党组织、社会阶层结构、政治制 度、政党、政治过程、政治文化、政治环境等。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述