地方政府学概论第4章

地方政府学概论
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4.1.2 地方政府间关系的演变
改革开放以来，地方利益意识的复苏和治理理论的盛 行，推动了中央权力的不断下放，政府间关系也经历 了“放权—集权—再放权—再集权”的往复循环。 （1）财政体制方面。我国政府财权在“收”、 “放”间屡经周折，于1980年、1985年和 1994年对财政体制进行了三次重大调整。 （2）政府权责方面。自1980年，地方政府获得 广泛的权力，体现在以下几个方面：第一，中央逐 渐将固定资产投资审批权、统配物资的品种和数量、 对外贸易和外汇权、物价管理权、工资调整权等下 放给地方。第二，对一些地区下放中央经济特许权 力。第三，地方政府逐渐获得国有企业生产经营的 管理权。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
4.地方政府纵向关系的发展Biblioteka Baidu势
（1）构建中央与地方的新型伙伴关系成为各国 政府府际关系调整的重要方向。 （2）各国地方政府间纵向关系的发展趋于中央 与地方的权力均衡。 （3）治道变革促动下重构地方政府间纵向关系。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
（２）法国地方政府纵向关系的特点 1982年权力下放改革后，中央对地方的控 制有所松动，地方政府间纵向关系体现出以下 特点：
第一，地方行政双轨制体现出地方政府间纵向关 系最鲜明的特点。 第二，中央对地方的监督是由中央授权的委派机 构代行的。 第三，行政控制是府际关系最主要的调节手段。
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4.1.3 地方政府间关系的特点
（1）地方政府间纵向关系是以权力配置为基础 的，横向关系是以利益划分为基础的。 （2）地方政府间关系是一种动态关系，随着政 治经济等各方面因素的变化而发生演变。 （3）地方政府间关系突破了以政府为主导的一 元中心模式，转变为多中心参与的网络模式。 （4）地方政府间关系的协调手段由以行政手段 为主，转变为多元化的协调模式。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
1.法国地方政府的纵向关系
法国是具有中央集权历史传统的单一制国家，地方政府 被看作是中央派遣在地方的“代理人”，这种观念具有 极其深刻的政治经济文化根源。 从政府间纵向关系的发展脉络来看，中央政府对地方政 府的集权控制贯穿始终，几经改革，根本出发点都是维 护中央政府权威。 20世纪80年代以来，向地方政府放权的改革，开始改 变法国府际关系格局，2003年的修宪报告中明确将法 国界定为“地方分权”的单一制国家，但透过现象看本 质，法国还是带有浓厚的中央集权色彩。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
（2）美国联邦政府、州政府与地方政府纵向关 系的演变
自1787年联邦宪法的颁布，美国由松散的邦联 制过渡为多中心治理的联邦制，创造性的建立了 一个直接对公民行使权力、合理划分共同体和成 员单位权力利益的联邦制宪政政府。 主权在民的原则被扩展到政府间关系中体现为州 权思想，理论上讲作为最小地方政府的乡镇在自 己事务领域内是独立的，而在涉及其他乡镇的共 有事务领域则要服从州的安排，州和地方政府对 关系自身事务的方面具有自主权，而联邦政府对 于州际间事务承担责任。
从内容上看，地方政府间关系指的是建立在利 益关系基础上的各类政府之间的权力和利益分 配关系。 从形式上看，地方政府间关系包括纵向关系和 横向关系。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
1.联邦制国家地方政府间关系的演变——以美国为例
（1）美国地方政府的构成 美国政府体系由联邦政府、州政府、地方政府三级构 成。联邦宪法列举了联邦政府拥有的各项权力，未经 宪法列举的权力都由州政府及民众保留。 州政府实行三权分立的组织体制，并各有独自的宪法， 州政府有权设立行政、立法、司法机构，管辖下设地 方政府，承担本州的选举事宜，负责提供公共物品和 服务，并承担本辖区的公共安全责任。 美国八万多个地方政府分别由50个州政府依据各州 宪法设立的，总体来说包括县、自治市、乡镇、学区、 特别区五种大的类型。它们的职责在于服从州政府安 排，提供众多重要公共物品及服务。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
2.单一制国家地方政府间关系的演变——以中 国为例
秦始皇建立中国历史上第一个统一的、专制主义中 央集权制国家后，中国两千多年的封建王朝的政府 间关系就在中央集权专制的模式下演变发展。 西汉地方郡国两制并行，至汉武帝时，为监督诸侯 王和地方高官创建刺史制度。东汉末期刺史成为地 方最高官员。 唐太宗时将全国分成10道，设立观察使监察地方， 后逐渐演变为地方行政机构。 宋朝将地方的军、政、财权收归中央。元朝推行的 行省制度成为我国省制的开端。 至明清两朝，我国古代中央集权制度登峰造极。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
3.地方政府纵向关系的调节手段
（1）立法手段。由宪法和法律对各级政府的组织结构 和管理职能、范围、权力做出明确规定，是政府间关系 运行的基础和保障。 （2）司法手段。各级政府间的纠纷和矛盾可以通过司 法途径来解决。 （3）行政手段。包括命令、指导、审批、检查、制裁、 协商等多种形式。 （4）财政手段。中央政府通过拨款、退款、援助、补 贴等方式和转移支付制度控制地方政府，并达到缩小地 方区域差距的目的。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
非单一化权力中心的政治安排，具有高度 分权的特性，但是正如托克维尔所预见的 “不仅仅民主的人们会按照自己的兴趣而 促使政府走向集权化，而所有管理者对集 权的热衷也会不断得敦促政府朝同一方向 走。” 综合众多学者的研究成果，可以将美国三 层政府间的纵向博弈分为以下三个时期： 二元联邦主义时期、合作联邦主义时期、 新联邦主义时期。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
（3）美国地方政府间横向关系的演变
地方政府间横向关系是一种对等权力主体之 间的竞争和协商关系，参与者包括代表县、 市、镇和乡、学校区以及特区的官员，他们 通过三种途径参与到横向事务的商讨，即政 府协商会、特区及特殊议事日程。 美国地方政府间横向关系，一方面表现为彼 此竞争性关系，另一方面地方政府间还存在 相互依存的合作机制。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
（1）德国地方政府间纵向关系的历史发展
我们可以把德国地方政府间纵向关系的发展划 分成三个阶段： 第一阶段：1871年前，国家统一进程中 的地方政府间纵向关系。 第二阶段：二战前地方政府间纵向关系的 变化。 第三阶段：二战后到冷战结束以来的分裂 和统一过程中地方政府间纵向关系的变化。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
2.地方政府纵向关系的影响因素
戴维· 卡梅伦对影响政府间关系结构的诸因素的 观点。 概括起来说，从府际关系理论的理论看，影响 地方政府纵向关系的因素主要包括政治性因素 和非政治性因素。
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4.1 地方政府间关系概述
4.1.1 地方政府间关系的概念 4.1.2 地方政府间关系的演变
4.1.3 地方政府间关系的特点
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4.1.1 地方政府间关系的概念
府际关系 （Intergovernmental Relations, IGR），也就是政府间关系， 顾名思义，指的是各个政府组织机构之间的 关系。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
（1）地方政府纵向关系的历史演变
在中央广泛集权的框架下，法国地方政府间纵向 关系经历了以下三次重要的改革，才确定了现行的中 央集权与地方分权的并行模式。 第一，法国大革命带来的政府改革。 第二，拿破仑执政时期的政府改革。 第三，密特朗总统执政期间，地方政府改革进入 一个新的历史时期。
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4.1.2 地方政府间关系的演变
新中国成立后，中国进入了另外一种发展模式， 就府际关系而言，中央集权的历史传统在新中 国延续下去。 建国之初，面对巩固政权、促进国家整合的重 任，实行中央集权的必要性毋庸置疑。 1956年4月，毛泽东在发表的《论十大关系》 中，针对中央与地方关系提出要发挥两个积极 性。 另外，他提出中央与地方实行经济分权以及 “同地方商量办事”的方针。
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4.2.2 国外地方政府间纵向关系
2.德国地方政府间纵向关系
德国是广泛享有地方自治的联邦制国家，就国家构成来 看，地方政府被看作州政府的组成部分，具有两层地方 政府结构，最基层地方政府是乡镇，乡镇之上一层是县， 另外还有一种例外地方政府机构——“城市县” 。 从公法角度来看，乡镇和县各有自己明确的职权范围， 乡镇并不从属于县，乡镇对其边界内所有的事务负全责， 只有面对超出乡镇能力范围的事务时，县政府才有义务 介入并承担责任。 在德国地方政府间关系中市镇和县的作用是异常活跃的， 这从一个侧面体现出了地方自治的特点。
4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
非政治性因素包括：
1.自然地理条件。 2.历史传统。 3.经济体制。 4.经济发展水平。
影响政府间纵向关系的政治性因素包括人口和 民族构成、政党组织、社会阶层结构、政治制 度、政党、政治过程、政治文化、政治环境等。
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
通过单一制和联邦制的对比，分析国家结构形式的选择和调整 从整体上对政府间纵向关系的发展和变化的影响。 （1）从性质上看，联邦制下的地方政府是具有相对独立 地位的政治实体，单一制下的地方政府一般是中央当局统 一管理的行政单位。 （2）从国家权力纵向分配看，单一制意味着人民将国家 权力完全委托给中央政府，中央政府拥有最高和全部的国 家权力。 （3）从财政来源看，联邦政府的成员单位以自主财政为 主，单一制下，财政是中央控制与支配地方的重要手段。 （4）从法律体系来讲，联邦制下，公民必须服从两套法 律，单一制国家只有一部宪法。 （5）联邦制下地方政治领导人只能选举产生；而单一制 国家的地方领导人有的是选举产生的，但有的也可以任命。
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4.2 地方政府间的纵向关系
4.2.1 地方政府间纵向关系概述 4.2.2 国外地方政府间纵向关系
4.2.3 中国地方政府间纵向关系
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4.2.1 地方政府间的纵向关系概述
1.地方政府纵向关系的基本界定 地方政府纵向关系是依托国家结构形式和政府管理层 次，以中央与地方政府关系为核心的纵向上各级政府 之间的关系。 首先，从国家结构形式的角度看，指的是“国家的中 央权力机关和地方权力机关、整体与局部之间关系的 构成方式，它是中央权力与地方权力在国家组织结构 形式和原则上的体现” 。 其次，从政府管理的层次看，纵向关系指的是包括财 政援助、技术援助、审查调查、报告要求等在内的决 策网络，这其中是以资金和指令作为其中往来的核心， 并认为这种纵向体系类似于一种服从的等级体系。 最后，纵向关系中最核心的是中央与地方政府的关系。
狭义的府际关系指国内各个政府之间的关系以 及政府各部门之间的关系。 广义上还要涉及政府与非政府组织之间的关系、 与其他国家政府之间正式或非正式的关系等。 地方政府间关系是府际关系的重要组成部分。
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4.1.1 地方政府间关系的概念
地方政府间关系指围绕地方政府展开的公共 组织间的各种关系，包括中央政府与地方政 府之间、地方政府之间、地方政府各部门之 间、跨区域政府之间、地方政府与其他组织 之间的关系等等。
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第4章 地方政府的主要关系
关键术语： 政府间关系 地方政府纵向关系 地方政府横向关 系 职责同构 地方保护主义 重点问题： 地方政府间关系的沿革与特征 地方政府纵向关系的影响因素 地方政府纵向关系的调节手段 地方政府横向关系的特点与类型 地方政府与其他社会组织的关系