国内外政府融资平台运作模式分析

中经未来产业研究院

国内外政府融资平台运作模式分析
中经未来产业研究院
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平 台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政 府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。清理后的地方政府融资平台大体可 以分为两大类：承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司；承担非公益 性项目融资任务的融资平台公司。
一是地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信 用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背 景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。近年来，中国 经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于中国东、中、西部经 济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对 交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了中国的产业转移，有利于中国经济的均衡发展。
公用基础设施建设融资模式
1、BOT 模式
BOT 模式是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议。授予 签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期限 内，该项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维 护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期 满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。
4
中经未来产业研究院

到期前被作为一种抵押品，保证了债券的偿付。
图表2：印度米尔纳德邦的市政债务模型
私有的机构投资者
债券认缴 TNUDF
市
场
增信
供
应
本
债券收入
金
+
基础设施项目
市
利
场
率
项目现金流
需
求
第三方代管账户
资料来源：中经未来产业研究院整理
4、哥伦比亚地方政府融资模式
5、国外地方政府融资模式借鉴
从国外地方政府融资的模式中可以看出，地方政府融资的成功主要由于存在多元的资本 主体、资金来源渠道的畅通与多样以及多种投资方式相结合。各国的地方政府融资模式对中 国有一定的借鉴作用。
结果国情，创新地方政府融资模式。要结合本国国情、体制制度，寻找具有本国特色的 地方政府融资模式，而不是仅依赖“直接发债”作为唯一融资模式。在中国要放松发行制度 的限制，淡化政府对市场的直接控制。债券融资是中国地方政府融资的必然选择，放开“不 允许发行地方政府债券”的法律规定是一种趋势。在发行上实行核准制和审批制，利率定价 市场化，淡化政府的行政干预，充分发挥债券市场的市场机制作用。
除此之外，由于日本地方政府有自主征税权，地方政府可用税收收入为其发行的地方政 府债券提供直接担保。由于日本中央政府不允许地方政府破产并每年提取准备金作为地方政 府偿债准备金，这有效的保障的日本地方政府按时偿还债务。
3、印度地方政府的融资模式
印度地方政府融资以泰米尔纳德邦为代表。泰米尔纳德邦位于印度南部，该地政府融资 主要特点为利用 TNUDF，即泰米尔纳德邦城市发展基金，不断地进行融资，以支持当地基 础建设的完善。在印度历史上，泰米尔纳德邦城市发展基金属于首个公私合营性质的金融机 构，能够有效地促进地方经济的发展。
二是地方政府融资平台大大加快了城镇化进程。投融资平台公司所筹集的资金，大部分 用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来中 国城市面貌的日新月异。城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业 化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。
三是地方政府投融资平台公司促进了民生改善。依托投融资平台公司，地方政府筹集了 大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目，一部 分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有 一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。这 些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。
强化信息披露制度，规范相关业务运作。目前中国地方政府债务没有找到统一归口部门， 地方政府债务状况模糊且隐蔽，审计不彻底容易引发风险。审计署要求各地清查地方政府的 债务情况，各地的债务清查工作也从 2011 年 3 月开始陆续展开。规范相关业务的运作流程 可以让政府的行政操作更加公正，地方政府的财税情况更加公开，地方政府融资的运作也更 市场化。
债务和 资产 FINDETER
债务 贷款 偿还（包括税收） 资源
贴现 贷款
一级借贷： 金融机构
贷款
地方资金 需求方
资源
政府间收入转移
资料来源：中经未来产业研究院整理
FINDETER 的运营具有以下鲜明的特点：（1）款利率具有竞争力，FINDETER 的利率 比银行一般至少低 100 个基点；（2）贷款期限较长，FINDETER 贷款期限能够达到 8 年左
图表1：美国债券银行框架（DSR）
出借人A 出借人B 出借人C
债券银行 DSR
地方贷款者A 地方贷款者B
增信补助
资料来源：中经未来产业研究院整理
3
中经未来产业研究院

地方借款者从债券银行获得资金支持，而银行的主要职责为对贷款打包，并将其转至出 借人。一般而言，债券银行发行的债券年限为 20-25 年，金额为 2-l0 亿美元。
5
中经未来产业研究院

右的期限；（3）有较为独特的内部增信和风险管理手段，如市政形成特殊账户，允许存储政 府财政收入等。
不仅如此，在借贷款期间，FINDETER 贷有权监管、截留账号资金。除具有二级贷方 的功能之外，FINDETER 还具有别的作用：首先，作为零售银行，FINDETER 可以开展存 储业务，并培训相关的人员；其次，作为金融行业的顾问，对政府部门的工作人员进行培训， 并进行技术支持；最后，还参与政府基金的融资。
要深化金融体制改革，提高企业债在流通市场上的流动。放宽对机构投资者的限制，充 分发挥非银行金融机构如保险、投资基金、养老基金等机构在地方政府债券发行中的作用， 形成一个在空间上和时间上统一的无形交易市场，还可以同时引入做市商制度，以提高企业 债券的流动性。
建立健全完善的地方政府融资制度，保证融资的可行性和有效性。参照美国模式建立偿
三是政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。政 府投融资平台举借的银行贷款、发行的企业债券和票据，是政府按照信用原则筹集和运用资 金，也要遵循信用活动的一般准则，即有借有还，偿本付息。这些投融资活动主要为了实现 政府宏观经济社会目标，因而构成国家政策性金融的重要组成部分。来自国外地方政府的融资模式
1、美国地方政府的融资模式
美国地方政府采取公共融资的方式募集资金。由于美国地方政府公共融资发展较为成 熟、技术性较高，财务公开避免暗箱操作，利率高且风险较低，故而一些优质公共项目受到 投资者的青睐。
法律规定州政府有发行地方政府债券的权利，州政府的公共融资主要是靠直接发行市政 债券和市政票据来筹集资金。美国的市政债券是指各联邦成员以及一些监管机构以“为一般 市政支出或特定项目融资”为目的而发行的一种长期债券，根据信用基础不同分为一般权益 债券和收益债券。市政债券具有减免税收、信用高、税后收益较好、有保险保障的特点。
四是地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。地方政府投融资平台公司是政府 性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间 资本进入，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控
2
中经未来产业研究院

与利用民间资本长期机制的较好结合。
6
中经未来产业研究院

债准备金制度和债券保险制度。例如美国规定：“兼顾流动性与收益性，偿债准备金的资金 仅限投资于无风险的联邦政府债券，投资债券期限不能长于剩余偿债期限”；“偿债准备金数 额可以为当年还本付息总额的 100%至 120%，同时也可以是该年债券发行价值的 10%”日 本政府规定地方政府需要建立“减债基金”，以保证债务偿还的及时性。地方政府债券与保 险相结合增强偿债保障也可以提高债券的评级，提高地方政府融资能力。
政府融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金， 其主要特点以下：
一是地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人 地位。尽管政府投融资平台是按照《公司法》组建的，但性质属于财政投融资范畴，承担为 地方政府筹集建设资金的任务。
二是地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府 宏观经济社会政策。其非营利性全面体现在融资项目管理的各个环节和各个方面。政府投融 资所选择项目，主要集中在对城市建设和发展具有重要影响的基础设施建设项目，如轨道交 通、大型桥梁、地下供水管道网络改造、防洪设施等，这些项目在一定时期内往往构成地方 经济社会发展的“瓶颈”，并不是因为这些项目具有较高的盈利能力。
除市政债券外，为缓解现金流及短期资金需求紧张，州和地方政府也可以发行短期票据。 短期票据是一种短期融资方式，它在政府取得税收或其他收入后偿还，通常在一年内到期， 并被穆迪评级。
美国债券银行属于金融中介的一种类型，最早出现于上个世纪的 60 年代，其主要特点 为对外界进行借贷，满足地方团体的发展需求，此外，银行还在技术上进行支持，并进行贷 款补助。美国的市政债券市场十分发达和有效，这些债券满足了数百万投资者的需求。
1
中经未来产业研究院

四是政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。在 政府投融资过程中，常用的政策工具有：发行市政债券、举借贷款、财政投资、财政贷款等。 这些政策工具在公共财政体系中都有独特的功能。