改革开放以来我国高职教育政策的演进分析及其发展调适

改革开放以来我国高职教育政策的演进分析及其发展调适

[摘要]科学的政策支持和保障是高等职业教育良性发展的制度基础。改革开放以来，我国高等职业教育主要经历了萌生探索、形成发展和内涵建设三个发展阶段，在这三个发展阶段中，高等职业教育政策起着非常重要的支持和导向作用。但是，由于各种因素的交互影响和制约，高等职业教育政策发展至今仍存在公平、质量和取向等方面的问题，极大地限制了其自身的发展，应该从提高高职教育政策的可行性、完善政策执行的支持保障系统、提高高等职业教育的社会地位这三方面来解决这些问题。

[关键词]高职教育政策改革开放三改一补

“我国高等职业教育政策是国家为实现一定历史时期的高等职业教育发展目标和任务，依据我国当下的基本任务、基本方针、基本国情而制定的关于高等职业教育发展的行动准则，是高等职业教育发展的行动纲领。”①改革开放以来，我国高等职业教育在社会经济的迅猛发展以及社会分工日益细化的背景下应运而生，并在短短的三十几年内获得了突飞猛进的发展，这与这一时期国家所出台的各项政策的支持是密不可分的。因此，本文将对改革开放以来我国高等职业教育政策的发展历程进行简要分析，并着重探讨我国高等职业教育政策发展至今所存在的问题，进而提出发展调适建议。

一、改革开放以来我国高职教育政策的演进分析

（一）高等职业教育的萌生探索期

高等职业教育的萌生探索期主要指从改革开放到20世纪90年代初期。这一期间，国家出台的政策文本主要有：1983年《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《普通高等学校设置暂行条例》以及1987年国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》等。这一时期，国家开始实施对外开放战略，面对日益激烈的国际竞争以及社会发展对专业化人才的旺盛需求，国家开始把眼光放到被长久忽视的职业教育上，出台了这一系列鼓励和保障高职教育发展的政策措施，促使高等职业教育开始兴起，并于20世纪90年代初建立了较为完善的职业教育体系，并明确了办学和招生方式，但这一时期的高等职业教育主要是依靠职业大学等形式来举办的。

（二）高等职业教育的形成发展期

高等职业教育的形成发展期主要指20世纪90年代初期至21世纪初期，这一期间国家出台的主要政策文本有：1991年，《国家教委关于印发的通知》（教高[1991]3号）；1994年，《国务院关于的实施意见》（国发[1994]39号）；1995年，

国家教委印发《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》；1996年，《中华人民共和国职业教育法》；1998年，国家教委、国家经贸委、劳动部印发《关于实施加快发展职业教育的若干意见》（教职[1998]2号）；1999年，教育部、国家计委《关于印发的通知》（教发[1999]2号）；2000年，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号），《教育部关于申请国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》（教发[2000]19号），《高等职业学校设置标准（暂行）》（教发[2000]41号）；等等。这一时期我国经济快速发展，社会分工与协作日益深化，高等职业教育在经济发展和社会进步的潮流中发挥着日益重大的作用。因此，为了适应经济社会发展的需求，促进高等职业教育的深化发展，大量的高等职业教育政策在20世纪90年代出台。这一时期的主要任务是进一步鼓励和倡导高职教育的发展，明确高等职业教育的任务，讨论高等职业教育的办学特色，改革高等职业教育发展的形式，确立明确的经费来源保障机制。

（三）高等职业教育的内涵建设期

这一时期主要是指21世纪初至今的发展历程，这一时期的主要政策文本有：2002年，《教育部关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》（职教成[2002]2号），《教育部办公厅关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见》（教高厅[2002]5号），《国务院关于大力推进职业教改革与发展的决定》（国发[2002]16号），《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》（劳社部发[2002]21号）；2004年，《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）；2006年，《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高[2006]14号），《中共中央办公厅国务院办公厅印发的通知》（中办发[2006]15号），《关于全面提高高等职业院校教学质量的若干意见》（教高[2006]16号）；2008年，《教育部关于印发的通知》（教高[2008]5号）；2010年，中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》；等等。这一时期，高职教育政策从原来注重高等职业教育的外部条件建设和保障转移到自身内涵建设和质量建设上来。二、我国现行高职教育政策的问题揭示

（一）政策文本繁荣与政策实践消沉的矛盾

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”我国经济社会的发展离不开专业化人才的培养，而承担实用型人才培养的机构主要是我国的各个高等职业院校。因此，从改革开放开始，政府就高度重视高等职业教育的发展，并出台了一系列支持和保障政策，由此而出现了政策文本的空前繁荣，为高等职业教育的发展奠定了完善的制度基础。然而，纵观当前我国高等职业教育的发展，政策的繁荣并没有带来高职教育相对等价的发展，究其根源，主要是高职教育政策实践的消沉与落寞。首先，实施高等职业教育的办学主体层次较低。我国高等职业教育的办学主体主要为“三改一补”（通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式、调整培养目标来发展高职，但

仍不满足时，经批准可利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充②）中所规定的各个群体，而这些群体基本处于教育领域的薄弱环节，依靠他们贯彻执行政策和建设高职只会是心有余而力不足。其次，缺乏完善的执行与监督体系。政策制定者往往把注意力放在政策本身的制定上，而很少考虑保障政策执行的一系列措施的制定。

（二）政策本体的科学性和操作性欠缺

改革开放至今，我国已颁发了上百个与鼓励、促进和保障高等职业教育发展相关的政策文件，但这些政策并没有像预期的那样，能够充分发挥其政策导向、支持和保障等功能。当今我国高职教育的发展水平，远不如日本、德国、美国和英国等，其中一个很重要的原因就是政策本身的科学性和操作性不强，很多政策与现实的发展不相适应。例如，“三改一补”虽然适合当时的发展需求，但阻碍了高等职业教育的可持续发展。1999年，教育部、国家计委《关于印发的通知》（教发[1999]2号）提出了“三改一补”的办学主体规定，适合当时高校数量不足的现状，但随着高等教育的蓬勃发展，这个政策已难以保证高职教育发展的竞争力。又如，“大学办高职”政策虽然从理论上来讲非常可取，但在实践当中却没有考虑大学自身的建构及其压力，从而使得“大学办高职”成为大学“挂羊头，卖狗肉”的异化现象。再如，“示范性高职院校建设”政策虽然能够通过试点找到更好的办学方法和发展路途，但难免会因政策的公平性不强而造成高职院校的两极分化。另外，国家主张通过“校企合作，工学结合”的政策来发展高等职业教育，一方面体现了高职教育培养实用型人才的根本任务，另一方面却因为缺乏相应的配套措施，特别是缺乏对财税等利益问题的解决措施，使得企业把校企合作看作是一种公益性事业。

（三）政策定位与取向的偏差

“教育政策是一种弥漫着价值性的活动，教育政策的制定和执行都是具有一定价值观念的主体活动。”③因此，高职教育政策是一种带有政策制定者的价值取向和观念的主观行为，这种定位和取向将以同化或转移的方式赋予高职教育发展同等性质的内核和追求，即高职教育政策的定位与取向是否符合社会发展和高等职业教育关系体的利益追诉及情感趋向，将直接影响政策的执行效果和执行对象的发展成效。然而，从这几十年的发展演变来看，我国高职教育因政策定位与价值取向的不尽合理而阻碍其发展的现象非常普遍。原因在于以下几个方面：首先，政策的公平取向执意偏向一方，主要表现为不顾城乡发展差异的城市中心价值取向、地区之间资源配置和政策倾斜度的不合理性、校际之间资源配置失衡以及教育投入结构的不合理等问题。其次，政策目标定位过高，与实际情况不相适应。高职教育政策基本上是一种抽象化的纲领性条款，普遍性和强制性是其内在的基本特征，这种政策的制定与施行，容易为了追求统一指导而把目标定位得太高，从而忽视了个别性差异，最终导致政策执行效度的低下。最后，政策的市场化偏向过大。为了通过市场利益导向激活高职教育，以解决高职教育日益滑坡的现象，我国高职教育政策从改革开放由单一计划性开始走向市场性，出现了另一种极端化走向，但实践证明，这种取向并不能解决高职教育发展的落寞问题。