日本应急管理体制分析解析
日本应急管理体系现状及对我国的启示研究
61李宁，西华大学应急管理学院副教授，工学博士，硕士生导师，四川省应急管理厅、南充、宜宾等市应急管理专家。
主要从事地质灾害致灾机理、遥感与GIS、风险评价与管控、地质灾害应急管理与处置技术的教学与科研工作。
长期从事地震地质灾害调查与评价、地质灾害致灾机制与长期演化效应、地质灾害风险评价与管控等方面的研究工作。
主持和参与科研课题8项，其中国家级课题4项，省部级课题2项，西华大学人才引进项目1项，教育部协同育人产学研项目1项；参与和主持横向项目10余项，成都市揭榜挂帅应急类项目1项。
软件著作权3项，发明专利公开实审3项。
在国内外公开发表学术论文20余篇，其中，SCI、EI 收录6篇，CSCD 收录7篇。
引言纵观我国应急管理工作发展历程，逐渐从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，关口不断前移；从灾后救助到灾前预防转变；从单一灾种到综合减灾转变，宏观上应急体系的发展已取得显著进步，但人身伤亡事故时有发生，对比日本在应急方面的建设，我国应急在微观方面建设还存在缺陷。
例如应急行政主体横纵向之间的联系仍不够紧密，对社会基层应急不够重视，灾情监测和信息共享网络建设技术不够成熟，忽略了培养应急文化的作用，应急能力培训方面理论化和形式主义严重，应急物流管理体系仍存在漏洞，等等。
本文通过总结日本应急管理体系的建设和发展概况，结合我国实际归纳总结了我国还需改进的地方，以期为我国应急管理工作的发展提供借鉴。
日本应急管理体系发展概况（一）应急管理体制日本采取地方自治制度，创建了中央、都道府县、市町村三级应急管理体制，各级政府都有对应的灾害对策部门。
在中央政府层面，中央防灾会议是最高议事决策机构，日本首相是内阁（日本最高行政机关）的总理大臣，同时任职中央防灾会议会长。
灾害发生时，由内阁官方统筹协调，由中央防灾会议成立灾害对策本部来应对决策。
灾害对策本部又分为非常灾害对策本部（一般由防灾担当大臣、国务大臣或相关厅厅长担任部长）日本应急管理体系现状及对我国的启示研究燕怡文 李宁* 周玉CITY AND DISASTER REDUCTION和紧急灾害对策本部（由首相担任部长，防灾担当大臣担任副部长）。
日本灾害应急管理法律体系研究及其启示
56CITY AND DISASTER REDUCTION师尚红，应急管理部信息研究院高级工程师，获中国矿业大学（北京）硕士学位。
主要从事国内外应急管理、安全生产相关课题研究及信息情报服务工作，近年先后承担过《灾害预警响应支撑》《国际减灾动态研究》《国外典型国家应急管理体系研究》等十多项课题研究工作，发表论文11篇。
引 言法治精神是现代社会文明治理的基础。
法律法规的颁布不仅是防灾规划和体系建设的主要依据，还是提高防灾减灾能力、保障人民生命财产安全的重要手段。
尤其是现代社会，应急治理工作趋于常态化，强调预防管理，尽量将相关风险因素消灭在萌芽状态，更需要法律来规范。
日本是灾害多发的国家，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套完善的法律法规体系。
本文以日本的灾害应急管理法律为研究对象，收集与整理防灾减灾相关法律法规，通过梳理日本灾害应急管理法规体系建设及完善过程，总结日本灾害应急管理法律体系特点，同时针对我国防灾减灾法律体系现状提出完善建议，为我国防灾减灾法律法规体系建设提供参考。
日本灾害应急管理法律体系的建设与完善（一）日本灾害应急管理法律体系建立与完善过程日本完善近现代防灾减灾制度始于明治时期，明治政府制定了《河川法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年），开始了治山治水事业。
第二次世界大战（以下简称二战）期间一度中止。
在二战结束以后，日本的灾害相关法令逐渐完善，这个过程大致可以分为五个阶段，如图1所示。
（二）日本灾害应急管理法律体系建设和完善的动力及影响因素日本灾害管理法律制度体系的完善与历史上一些重大灾害事件有着密切的联系，每当发生较日本灾害应急管理法律体系研究及其启示师尚红 李艳强57大的灾害或科学研究显示大灾害正在逼近，日本的灾害相关法律制度都会有较大的修改。
近代对日本防灾法律制度影响较大的自然灾害主要有1959年发生的伊势湾台风、1995年发生的阪神·淡路大地震以及2011年发生的东日本大地震（图2）。
日本灾害应急管理体制和经验ppt课件
会长 内阁府大臣政务官 顾问 内阁危机管理副官房长 副会长 内阁府防灾担当政策统括官 消防厅次长 干事 各府省厅局长等
专门调查会
日本中央防灾 会议组织图
21
内阁府
通信联络
24小时体制、同各省厅和各应急机构同时联络
大地震
内阁官房（官邸）
破坏信息采集和集中
• 地震破坏的自动估计（30分钟以内） • 飞机可视信息（来自直升飞机图象） • 来自公共单位的首次信息 • 派出信息采集先遣队
中日灾害应急管理比较
叶耀先
中国建筑设计研究院 yyx@
1
应急管理 对策和体制 社区反应 灾害信息 案例
2
灾前降低风险阶段
防备、预报 灾前风险管理
预 警
应急
灾害
应急
减 灾 恢复 灾后风险管理 后果 管理
重建
灾害闭环和管理 3
灾后恢复阶段
4
应急
应对 活动 最大
12
我国洪涝灾害应急管理机制
法律：水法，防洪法，防汛条例，河道管理条例 组织体系：1950年中央政府成立防汛总指挥部，省市县各级都有防汛指 挥组织体系。国家防汛总指挥部总指挥由主管防洪的副总理担任 防洪预案：全国大江大河和中小河流都制定了防洪预案，包括预报、测 报、防洪调度、抢险组织，药物供应 指挥系统：全国2万多个水文水情站，水情、雨情半小时以内全部到国家 防总办公室。灾情通过组织系统及时上报。防办及时掌握全国气象、雨 情、水情、工程出险等情况，包括群众受淹、转移等。及时掌握、会商、 作出指挥决策部署。 抢险队伍：全国有100多支国家级的防汛机动抢险队，44支省级防汛机动 抢险队，250多支市县级防汛抢险队。解放军成立了19支应急抢险部队， 这是专业队伍。同时组织大量的群众防汛队伍，随时准备参加抗洪抢险， 应对突发性的险情。 防汛物资：国家一级分布在各地仓库都储备了大量的抢险物资，省市县 级储备充足的抢险物资。
日本紧急管理制度改革范文
日本紧急管理制度改革范文摘要：在近年来发生的地震、台风、洪水等自然灾害频发的背景下，日本的紧急管理制度亟需。
本文将从法律法规、救援力量、预警系统等方面出发，提出一系列措施，以提高日本的紧急管理能力和应对灾害的能力。
一、健全法律法规体系1.制定新的紧急管理法日本目前的紧急管理法覆盖范围狭窄，缺乏完整的法律体系。
应制定一部全面覆盖各类灾害的紧急管理法，并明确各级政府、救援机构、企事业单位的职责和义务。
2.强化地方自治体的权力在紧急管理中，地方自治体应是第一责任单位。
应通过修订相关法律法规，赋予地方自治体更多的权力和责任，以便更好地应对灾害情况。
3.建立全国一体化的指挥系统应建立全国一体化的指挥系统，对各级政府、救援机构以及其他关键单位进行统一指挥，确保信息畅通和指挥协调。
这需要建立综合性指挥中心，并提高各单位间的协作能力。
二、加强救援力量1.增加救援设备和物资储备日本应加大对救援设备的投入，增加救援直升机、抢险车辆、救生艇等设备的数量，并建立健全的紧急物资储备体系，以提高救援效率。
2.建立应急救援队伍应建立专门的应急救援队伍，包括医疗救援队、搜救队、灾害清障队等，确保在灾害发生时能够快速响应和展开救援工作。
3.加强人员培训和演练应加强各级政府、救援机构、企事业单位的应急救援人员培训和演练，提高他们的应对灾害的能力和技术水平。
同时，建立定期演练制度，以检验救援力量的应急反应和配合能力。
三、完善预警系统1.引进国际先进的预警技术应引进国际先进的预警技术，建立多元化的预警系统。
包括接收地震、台风、洪水等自然灾害预警信息的设备和系统，以及及时向公众传播预警信息的渠道和方式。
2.提高公众的灾害意识应加强灾害宣传教育，提高公众的灾害意识和防范意识，使他们能够正确理解和应对预警信息。
同时，建立个人和家庭的应急预案，提高自救能力。
3.加强与国际社会的合作日本应与国际社会加强合作，分享预警技术和经验，建立灾害信息共享的机制，以应对跨国和全球范围的灾害事件。
福岛核事故原因分析-日本灾害应急管理体制的得失_(第三版)
内阁信息采集中心
首相官邸、有关机构的通信联络
首相官邸、内阁信息采集中心、有关省厅
内阁总理大臣
提 出 建 议
破坏规模的确定
灾害对策相关省厅联络会议 设立灾害对策总部 确定今后方针
紧急集合队伍会议
官房副长官（事务）和各省局长
确认、指示
决裁
内阁会议 总部设立
紧急灾害对策总部（总部张：内阁总理大臣）
灾害发生时内阁 应急反应时间表
21
2.10灾难原因
Flooding over seawalls is the main reason of more than 20 thousand dead during this disaster. 突破防洪堤的海啸是本次自然灾难中超过 两万人死亡的直接原因。
Successful pre-plans safeguard most people and assets, rescue helps less though quickly.
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1.6 开发、并常备应急 专用物品
紧急避难用品包：家家都有，背包 内有各类用品27件 防灾兜帽：经过特殊耐热耐火加工 的含铝防灾兜 其它特殊用品：压缩内衣、无需水 洗发剂 、可燃烧100小时的蜡烛 、手 摇充电收音机及电灯、光催化杀菌存 水罐、阿耳法米饭 日本建筑设计规范规定一般小学 建筑结构为3 层以下，中学建筑结构 在4 层以下。七级地震时建筑虽可受 损，但不得倒塌。走廊净宽应 ≥ 2.3 m， 小学学校建筑楼梯踏面宽度 ≥ 26 cm， 每级踏步高度应≤16 cm
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2.4 预警效果：
世界三大九级地震之一： 震前100秒预警东京市民、高楼几乎未倒，
海啸发生前据报道仅几个人死亡 !
日本应急管理之道
有“抗灾宪法”之称。
日本根据《灾害对策基本法》还颁布了《河川法》《海岸法》沙法》等法律法规。
目前，日本共防灾救灾以及紧急状部。
各都道府县级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。
为了确保法律实施到位，日本要求各级政府制订具体的防、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上日本地处地震和火山活动异常活跃的环太平洋地带，是地震、海啸、火山、台风等自然灾害频发的国家。
20世纪50年代末和90年代初，日本先后发生了伊势湾台风、阪神大地震等重大灾害，国民生命财产损失惨重。
日本应急管理之道□陕西省安全监管局应急救援处 马怀平/文日本观音寺市消防队在应急演练现场质证，并提供必要的设施和装备。
他们平时工作，急时应急，属于应急救援志愿者。
消防团员人数较多，是本地区防灾和互助的骨干力量。
日本企业消防队员由企业组建，保护企业的自身安全，紧急情况下，也接受政府的调遣。
日本消防队伍分布密集，以香川县为例，设23个消防署，专职示标志”，便于指引公众迅速、准确地到达应急避难场所。
日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚地标明目前所处的位置，消防器材、避难器具的位置及避难线路。
所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通赤十字社是日本“中央防灾委员会”成员之一日本香山县应急演练现场矿泉水、饮用水长期保存罐、压缩饼干、手摇充电的收音机及电灯、防尘口罩、防滑手套、绳子、固体燃料、急用哨子、护创膏、药棉和绷带等。
同时，每次综合防灾训练时，组织部门会邀请防灾用品生产企业参加，既调动了企业投身应急管理事业的积极性，又向公众推广了防灾用品。
由于防灾用品产业的快速发展及公众防灾意识的增强，日本基本上家家都储备有防灾应急用品和自救用具。
发达的预警系统根据地震专家推测，每隔大约80年至150年，日本就会发生一次震源位于东海、东南海和南海附近的大地震，而现在到了随时可能发生的时期，且震级可能为里氏8级以上。
美国、日本应急管理体系面面观
美国、日本应急管理体系面面观中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。
在美国、日本等国，基本建立起了一套比较完善的应急管理体系，形成了特色鲜明的应急管理体制与机制。
美国：统一管理，属地为主.分级响I®,tofft运行美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。
其应急管理体系由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。
在联邦政府层面，应急管理工作主要由国土安全部负责。
其下属部门联邦应急管理局（FEMA）是联邦层面应急管理的综合协调机构。
FEMA成立于1979年，专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。
2003年3月并入新成立的国土安全部，主要任务是防备、应对灾害，灾后重建和恢复，以及减轻灾害的影响、降低风险和预防灾害等。
其实，1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部分和地区各自为战的状态，直到卡特总统发布行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局，美国现代应急管理机制才算正式建立起来。
在州及地方政府层面，由于各州的法律不同，应急管理机制也不尽相同，但各级政府均设有不同规模的应急管理专门机构。
历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，机制也比较健全。
美国各级政府的应急管理机构中，大多建有应急运行中心（EOC）,主要负责国内突发事件的协调、处理和形势通告等工作，是一个集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的常设全天候跨部门组织。
在实际运行过程中，应急管理工作主要由州和地方政府承担。
州及地方政府有很大的自主权，一般灾害的应急指挥权属于事发地政府。
地方政府仅在其无法应对灾害时才向州或联邦政府提出援助请求。
接到救援请求后，州或联邦政府会按照法律规定和程序，调用相应资源予以增援。
通过突出属地管理，美国建立了以州和地方政府为骨干和主力，以联邦政府为辅助的应急管理体制。
日本突发环境事件应急管理机制与措施
日本突发环境事件应急管理机制与措施The environmental emergency management mechanism and measures in Japan■文 / 罗楠 何珺 于诗桐 孙莉日本是世界上自然灾害最严重的国家之一，为此形成了完善的突发事件应急管理体系。
突发环境事件作为突发事件的一类，得到日本政府的高度重视。
经过多年的发展，日本在完善的突发环境事件应急法律体系下，建立了合理有效的管理机制以及高效的管理措施。
一、日本突发环境事件管理机制日本在突发环境事件上遵循“立法先行”的理念，建立了完善的突发环境事件应急管理法律体系，先后颁布《灾害对策基本法》《关于重大灾害特别财政援助相关法》《大规模地震对策特别措施法》等多部应急管理法律，对突发事件的管理部门责任划分、横纵向合作机制、信息传递和联络机制、物资配置、应对措施等均做出了详细、可操作、好执行的要求，这些法律要求均对突发环境事件适用。
（一）责任划分机制内阁首相是整个应急管理体系中的最高指挥官。
根据《日本国宪法》规定，日本首相有权代表内阁指挥行政部门，可以任命、罢免内阁成员，解散众议院。
2001年开始实施的《内阁法》，加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生紧急事件时首相可以迅速制定自上而下的政策，从而指挥政府应对危机。
内阁官房是内阁首相的辅佐机构，在突发事件来临时负责协调联络，在整个危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报并向有关部门传达，召集各省建立相应的应对机制，并且通过中央防灾会议、内阁会议等决策机构制定危机对策，最终由各省厅、各部门根据具体情况予以配合。
这一机制的建立是为了保证在发生紧急事件时内阁可以迅速采取必要措施，做出第一判断，将灾害的损失降低到最小化。
1961年，日本设置了“中央救灾委员会”，作为全国综合协调机构。
2001年1月，日本将原有的“国土厅”“运输省”“建设省”和“北海道开发厅”合并为国土交通省。
福岛核事故原因分析-日本灾害应急管理体制的得失_(第三版)解析
日本建筑设计规范规定一般小学 建筑结构为3 层以下，中学建筑结构 在4 层以下。七级地震时建筑虽可受 损，但不得倒塌。走廊净宽应 ≥ 2.3 m， 小学学校建筑楼梯踏面宽度 ≥ 26 cm， 每级踏步高度应≤16 cm
➢1998年4月在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）增设统一 协调各部门的“内阁危机管理监”（官职为副官房长官），设 立“官邸危机管理中心”，有专职职员100多人，2008年的预 算经费为16亿日元。
➢政府常设灾害救援队有近2千人，分别来自警察局、海岸警备 队、火灾管理、医疗等机构，每年的财政预算60亿日元左右。
11
1.7 防灾更重于救灾
日本应急管理分为“日常防备”和“危机应对”两 种机制。 不断增加对防灾措施、及预案的投入和优化。
灾前、灾中：
应急预案
危险发生
灾后：
紧急应救急援
应急管理 对应 (应付 )
防灾
临灾
减灾
灾害时的危机 管理
接近 尾声 灾后
防灾 减灾
警戒发布
抗灾 抢险救灾
救灾
恢复 重建
Restructure
➢日本‘地震调查研究’政府预算：2008年为111.29亿日元， 2009年为148.67亿日元。
➢历时十年几十亿日元成功打造“地震早期预警系统”
➢地震保险：其中家庭财产损失由日本再保险株式会社（JER） 、商业保险公司和政府三方共同承担；取消了部分免责条款； 通过航拍、卫星照片等资料，把一些受到海啸和火灾破坏严重 的区域直接统一判定为全损地区。
日本危机管理体制的主要特点
日本危机管理体制的主要特点在日本，所谓“危机”（也称作“紧急事态”、“有事”等），是指国民的生命、身体或者财产受到重大的威胁和损害，其范围包括大规模的自然灾害、重大事故、重大事件和其他紧急事态。
至于“危机管理”，日本《内阁法》解释为“应对以及防止国民的生命、身体、财产等受到重大损害，或者有可能发生的紧急事态”。
此外，日本政府根据各类危机事态，还相应构建起不同的危机管理体系，大致可分为灾害危机管理、安全危机管理、健康危机管理、环境危机管理、企业危机管理和社会危机管理等体系。
1995年1月，日本发生阪神大地震，当时由于危机管理机制的僵化，结果导致重大人员伤亡。
阪神大地震一方面给日本政府留下了10万亿日元的损失，另一方面也成为日本政府转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。
目前，日本已经拥有一套相当完善的综合性国家危机管理体系，并在机构设置、完善法制、反应机制和信息安全等方面颇具特点。
一、法律先行，打造以首相为核心的危机应对机制。
阪神大地震后，日本政府为了彻底改变各省厅在危机处理中各自为政、相互扯皮、纵向分割行政的局面，从立法和修订有关法律入手，着力强化首相在危机管理中的权力，以确保中枢指挥系统的权威性。
1995年9月修改后的《灾害对策基本法》规定，作为国家紧急灾害对策本部部长的内阁总理大臣，在危机管理中有权直接指挥那些被指定为参与危机管理的行政机关，以及对各指定行政机关的首长发出必要的指示。
另外，在发生突然灾害或紧急事态时，内阁总理大臣有权在内阁会议上发布紧急事态公告。
1999年修改后的《内阁法》第4条规定，日本首相有权针对内阁主要政策的基本方针及其他议案提出自己的意见。
2004年6月，日本国会参议院通过了《国民保护法案》等7个“有事相关法案”，它们与2003年获国会通过的《应对武力攻击事态法案》等3项“有事相关法案”一道，构成了日本完整的“有事法制”。
该法制赋予日本首相在紧急事态下，可以绕过由外相、防卫厅长官等参加的安全保障会议和内阁会议而自行决定调用自卫队，以及强行动用地方和民间资源的特殊权力。
特大城市应急管理体系研究
防 灾 规 划 ， 买 和 储 备 了各 种 应 急救 援 物 资 。 （ 训 练 和 演 习 。 购 ３） 东 京 市 根 据 危 机 规 划 和 应 急 预 案 ，进 行 各 种 危 机 应 对 演 习 ， 以
公 共机构 、地方公共 机构 、都 以及区市町村等 的职 员或代表组
检验 、评估和提 升指 挥机构 的指 挥和调度 、整 合能力 ，各种危
完对 能力。主要是充 实实践 的训练危 机管理 预案和加强灾 害住宅 职员召集 ；加强京都 圈大范 同的区域 合作 。
２ ０ 年 １ 门 东 京 与 邻 接 三 县 三 市 召开 行 政 首 腑 会 议 ，成 立 “ ０２ １ 域 防灾 危 机 管 理 对 策 会 议 ” ，后 增 加 一 ｆ 盯，变 成 八 县 市 地 防 灾 危 机 管 理 对 策 会 议 。通 过 这 样 的组 织 ，明 确 首 都 在 防灾 和 危 机 管 理 卜的共 同 问 题 ，进 行 研 究讨 论 ，并 具 体 化 。此 外 ，通
成 的。现有委员会成 员约六 余人 ，分别是指定地方行 政机构
ｌ ４人 、陆 上 白卫 队 １ 、都 教 育 委 员 会 １ 、警 视 厅 １ 、知 人 人 人 事 的 各 部 门 ２ 人 、消 防 机 构 及 区 巾町 村 ５人 、指 定 公 共 机 关 １ 和 地 方 公 共 机 关 １ 。委 员 会 的 主 要 目 的 是 制 定 或 修 改 的 东 ９人 京 市 的 防 灾 规 划 和推 进 规 划 的 实 施 。根 据 有 关 防 灾 方 面 的 业
作 ，对 公 众 开 展 自我 保 护 知 识 的培 训 ，在 巾小 学 普 遍 设 置 相 关 教 学 内 容 ，向 公 民发 放 《 发 事 件 预 防 手 册 》 ，形 成 政 府 、非 突 政 府 组 织 、企 业 、个 人 全 面应 对 突 发事 件 的 格 局 。
日本应急防灾救灾体系窥探
日本应急防灾救灾体系窥探日本地处北太平洋，是强地震、强台风、暴雪、海啸等自然灾害频发的岛屿国家。
加之近年来发生的一系列人为突发性事件，给日本的社会和经济带来了严重影响。
因此，为了把“天灾人祸”的损失降到最低程度，自20世纪90年代以来，日本每年都会组织各种防灾救灾演习，以提高对各类灾害的应急处理能力。
经过几十年的实践，日本已经建立起了健全的应对突发灾害的应急防灾救灾体系。
一、得力的防灾救灾组织指挥体系日本的防灾组织指挥体系主要是由内阁总理大臣(首相)领导的中央防灾会议和指定的行政机关。
中央防灾会议的主席是首相，委员由国家公安委员会委员长、有关大臣和专家组成。
负责制订防灾基本计划，决定防灾基本方针。
指定的行政机关包括指定的公共机关以及都、道、府、县知事和市、町、村长领导的地方防灾会议。
各都、道、府、县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，此外，还有市、町、村防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划。
中央防灾会议是日本内阁制定防灾应急基本计划和审议有关防灾应急等重要事项的会议之一。
成员由总理大臣以及全体阁僚、指定公共机关代表和学界专家组成。
其作用主要是：推进防灾基本计划以及地震防灾计划的制定和实施；推进在发生非常灾害时的紧急措施的制定和实施；接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议有关防灾的重要事项。
重大灾害发生时，日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部，其部长由首相担任，副部长、部长助理由首相任命，迅速确定灾害对策，指挥有关机构立即投入救援工作。
地方政府在灾害发生或有可能发生时会成立灾害对策总部，由知事任部长，立即向首相报告情况，并有权要求出动自卫队，向周边地区求援。
为使运送救援物资的车辆畅通无阻，知享有权决定受灾地区道路禁止一般车辆通行。
此夕L，气象厅、警察署、电力公司、煤气公司、自来水公司、电话公司、铁路公司和公路运输公司都有自己的防灾应急组织领导体系，一旦发生自然灾害，既可统一行动，也可各自为战，全面投入救援和重建工作。
日本突发公共卫生事件应急管理体系借鉴及对我国新冠肺炎疫情应对的启示
日本突发公共卫生事件应急管理体系借鉴及对我国新冠肺炎疫情应对的启示宋晓波自上世纪90年代以来，日本高度重视国内公共卫生事件的应急管理工作，目前已建立了结构科学、功能完备、运转高效、措施灵活的公共卫生应急管理体系，对我国抗击新冠肺炎疫情有重要的借鉴意义。
1日本突发公共卫生事件应急管理体系1.1公共卫生应急管理组织架构国家危机管理组织体系是日本公共卫生应急管理的基础，在介绍突发公共卫生事件管理体系之前，有必要先了解日本危机管理体系。
日本危机管理体系是以内阁首相为最高指挥官，内阁官房负责总体联络与协调事务，安全保障会议、内阁会议、阁僚会议、中央防灾会议等决策机构负责制定危机应对方案，警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各部门根据危机具体情况予以配合协作的综合组织体系[1]。
目前，日本已形成厚生劳动省、都道府县、市町村三级纵向突发公共卫生事件应急管理行政机构，建立了国家突发公共卫生事件应急管理系统和地方突发卫生事件应急管理系统。
国家突发公共卫生事件应急管理系统包括：检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立疗养所、国立研究所；地方卫生应急管理系统包括：都道府县（东京都、北海道、大阪府和京都府43个县，其行政级别类似我国的省级）的卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院，以及市村町（类似于我国的县级）的保健中心[2]，这就是日本卫生应急管理组织体系中的“三级政府与两大系统”。
新冠肺炎疫情应对工作中，暴露出我国突发公共卫生事件应急管理之不足。
本文系统梳理日本突发公共卫生事件应急管理体系，全面介绍日本公共卫生应急组织体系、公共卫生应急工作运行机制、公共卫生应急管理预案体系、公共卫生应急管理法律法规体系和公共卫生应急物资管理体系具体内容，总结分析日本公共卫生事件应急管理的先进经验，以期为我国应对新冠肺炎疫情有所启示。
关键字：日本 公共卫生应急管理 启示Coping with COVID-19 in China: Lessons Learned from Japan's Public HealthEmergency Management SystemSONG XiaoboAbstract: In the response to the COVID-19, the shortcomings of emergency management of public health emergencies in China have been exposed. The paper reviews systematically the emergency management system for public health events in Japan, by introducing its organization system, operation mechanism, emergency plan system, laws and regulations as well as emergency supply management system. Based on the advanced experience of emergency management of public health events in Japan, the paper puts forward some suggestions for China to cope with COVID-19.Keywords: Japan; public health emergency management; lesson摘 要厚生劳动省是日本国家卫生应急管理体系的中心机构，主要组成部门有：医疗局、健康局、劳动卫生局和医药食品局[3]。
日本应急预案制定与研究
加强预警信息的发布和传播，提高预警准确 性和覆盖面。
优化资源配置
合理调配物资和设备，确保救援行动的及时 性和有效性。
加强应急队伍建设
提高应急救援人员的专业素质和技能水平， 加强队伍建设和管理。
强化公众宣传教育
加强对应急知识的宣传和教育，提高公众的 自救互救意识和能力。
06
日本应急预案的挑战与未 来发展
预案效果评估方法
灾害损失对比
对比预案执行前后的灾害损失 情况，评估预案的有效性。
救援效率评估
分析救援行动的时间、资源和 人力投入，评估救援效率。
社会反响调查
通过问卷调查、访谈等方式了 解公众对应急预案的认知和满 意度。
专家评审意见
邀请相关领域的专家对应急预 案进行评审，提出改进意见和
建议。
预案改进建议
THANKS
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预案定义
日本应急预案是指在应对突发事件时，为迅速、有效地应对风险，减少灾害损失而预先制定的计划和措施。
预案特点
预案具有针对性、系统性、可操作性和灵活性，能够根据不同地区、不同行业、不同突发事件的特点，制定相应 的应对策略和措施。
预案的重要性
提高应对能力
促进可持续发展
通过制定应急预案，可以明确应对突 发事件的流程和责任，提高政府和企 业的应对能力，减少灾害损失。
预案执行流程
预警发布
根据灾害风险评估，发布预警信息， 提醒相关部门和公众采取应对措施。
应急响应
启动应急预案，组织救援力量，调配 物资和设备，确保救援行动迅速有效 。
现场指挥
设立现场指挥部，统一指挥调度救援 力量，协调各方资源，确保救援工作 有序进行。
救援实施
中外突发事件应急管理对比分析【精选文档】
中外突发事件应急管理对比分析当今世界，人类社会面临的发展机遇增多，面临的挑战也不断增多，各国都受到突发事件及其导致的公共危机的困扰,如何有效应对已成为各国的共同难题。
对比分析中国与其他发达国家突发事件应急管理工作做法与相关案例,可以有效学习借鉴别人的长处，促进我国突发事件应对管理工作更加规范、科学发展。
一、相关概念（一）突发事件的界定1、突，指突然,猝然；“发”指迸发、暴发;“事件”指历史上和现实中已经发生的大事情。
2、突发事件：指突然发生,造成或可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件.（二）突发事件的特征1、突发性2、破坏性3、紧迫性4、聚众性（三）突发事件的分类（1)根据事件本身的特征分类：1、自然灾害.如2008年年初南方雨雪冰冻灾害、2008年汶川大地震、青海玉树地震等.2、事故灾难。
如松花江水污染事件、山西襄汾特大溃坝事故、最近的河南平禹矿难(10月16日6时许，中国平煤神马能源化工集团平禹煤电公司四矿12190工作面发生煤与瓦斯突出事故，当班下井276人,其中239人经及时抢救撤离安全升井，37人遇难）.3、公共卫生事件。
2003年抗击SARS、2008年三鹿奶粉事件、2009年抗击甲流等。
4、社会安全事件。
2008年贵州瓮安事件、2009年湖北石首群体性事件、2009年新疆乌鲁木齐“七・五”事件(二）可以预警的突发事件，按照突发事件的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别.二、我国突发事件应对管理工作基本情况(一)取得的成绩2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速推进突发事件的应急管理工作，各级政府加快了突发事件应急管理预案建设,建立健全了突发事件应急管理机制建设、体制建设和法制建设，初步形成了“一案三制”协同推进的局面。
美、日发达国家应急管理
美、日世界发达国家应急管理中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。
这就需要参考海外比较成熟、完善的应急管理体系，在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国，都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法，形成了特色鲜明的应急体制与机制。
其中，日本作为一个地震灾害频仍的国家，自然在地震应急方面就比较成熟，其理论和具体做法值得我们借鉴[5]。
美国应急管理体系美国是目前世界上应急管理体系建设得比较完备的国家之一，不断完善的体制、机制和法制建设使其应对突发事件的能力越来越强。
美国在应急管理方面的具体做法包括以下方面。
一、不断在灾害中完善组织结构1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部分和地区各自为战的状态，直到1979年，当时的卡特总统发布12127号行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。
我们认为，联邦应急管理局的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立，同时也是世界现代应急管理的一个标志。
2001年发生在纽约的9·11事件引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思，它同时诱发了多个问题，政府饱受各方指责：多头管理带来的管理不力，情报工作失误，反恐技术和手段落后……为了有效解决这些问题，布什政府于2003年3月1日组建了国土安全部，将22个联邦部门并入，FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的第三级机构。
两年后，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击，由于组织协调不力，致使受灾最严重的新奥尔良市沦为“人间地狱”，死亡数千人，直到今天在新奥尔良生活的人口还没有达到灾前的一半。
在这个事件后，国土安全部汲取教训，进行了应急功能的重新设计，机构在2007年10月加利福尼亚州发生的森林大火中获得重生，高效地解决了加州50多万人的疏散问题。
日本灾害危机管理的紧急对策体制
日本灾害危机管理的紧急对策体制日本灾害危机管理的紧急对策体制引导语：危机管理的紧急对策体制是一个国家或地区为应对各种公共安全危机，通过危机预防、危机预警、危机应对和危机救助等危机管理行动而采取的紧急对策相关的制度体系。
下面是yjbys小编为你带来的日本灾害危机管理的紧急对策体制，希望对你有所帮助。
基于不同国家经济发展阶段、社会组织结构、法治建设程度、科学技术水平和基础设施建设等方面的差异，其进行危机管理的紧急对策体制亦有所不同。
近年国内关于日本灾害危机管理相关的研究，如王德迅著《日本危机管理研究》，从日本构建危机管理的实际情况出发，结合具体案例，解析了日本危机管理的理念、法律原则、组织结构和处理危机事件的决策机制。
姚国章著《日本突发公共事件应急管理体系解析》，系统整理了日本对突发公共事件应急管理相关的法律、法规，探讨了各行政主体及其分工情况，并详细介绍了日本应急组织体系、灾害应对过程、灾害救援机构、应急教育、应急宣传与动员等现实情况。
顾林生通过《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设》，论述了东京应对危机事态和危机管理模式，并比较了东京、纽约、新加坡和北京在危机管理机制建设方面的差异。
伍国春在《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》中，结合阪神地震之后日本加强地方自救和社区抗灾能力建设的实际情况，分析了城市社区防灾减灾的组织形式和实际开展情况。
上述论文主要侧重日本灾害危机管理的制度解析和应急能力建设，对于日本灾害危机管理的紧急对策机制及其制度支撑等则较少涉及。
本文试图联系日本政府及社会各界紧急应对东日本大震灾的灾害危机管理实际，通过透视日本灾害危机管理的危机预防机制、危机预警机制、危机应对机制和危机救助机制，阐明日本紧急应对灾害危机的行动机理和制度体系，探讨有效推进灾害危机管理的制度逻辑和现实困境。
一、紧急对策体制的制度演进面对突然发生的地震、海啸、台风、洪水、火山爆发等重大自然灾害，人们事先采取的预防措施如何，防灾组织是否到位，防灾行动是否得力，灾害救助是否及时等，直接关系着受灾地区的人员伤亡情况和财产损失程度。
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日本
• 日本是东亚一个由本州、四国、九州、北 海道四个大岛及6800多个小岛组成的群岛 国家，有千岛之国之称。 • 日本的人口超过1.2亿，人口以单一的大和 民族为主。科学研发能力和教育居世界前 列，国民拥有很高的生活质量，是全球最 富裕、经济最发达的国家之一。 • 国土面积 377,835平方公里 • 人口密度 337.1人/平方公里（湖北省325）
• 日本特别重视校舍抗震。日本防震有一个 基本原则，就是“学校是第一避难所”， 要求以“学生的生命维系着国家将来”为 最高原则，加强校舍抗震性。 • 1995年阪神大地震后，日本开始实施“校 舍补强规划”。
• 针对大地震的预测，在面向市民宣传时简 化为一句口号：“大地震随时都有可能发 生”，以此提高居民的应急避灾意识。 • 2003年、2005年发生在新泻县长冈市的两 次7.0级以上地震，无一人死亡，90%遇险 者脱险，这和平日防灾宣传提高了居民避 险、自救意识直接有关。
• 都道府县的职责：从灾害中保护本都道府 县地区及本都道府县居民的生命、身体及 财产的安全，在相关机关和其他地方公共 团体的协助下，制定本都道府县的防灾计 划并依据法令实施。同时帮助其他区域内 的市镇村及其他指定地方公共机关处理有 关防灾事务或业务的实施。
• 市镇村的职责：市镇村作为基层地方公共 团体从灾害中保护本镇村地区及本都道府 县居民的生命、身体和财产的安全，在相 关机关和其他地方公共团体的协助下，有 责任制定关于本市镇村地区的防灾计划、 并以法律为依据实施。
• 日本政府和国民极为重视应急教育工作，从中小 学教育抓起，培养公民的防灾意识 • 每年的9月1日“灾害管理日”(纪念1923年9月1 日发生的关东大地震，加强防灾意识） • 8月30日~9月5日定为“灾害管理周” • 通过各种方式进行防灾宣传活动；政府和相关灾 害管理组织机构协同进行全国范围内的大规模灾 害演练，检验决策人员和组织的应急能力，使公 众能训练有素地应对各类突发事件
日本行政区划
• 全国分为1都(东京都)、1道(北海道）、2府 (大阪府、京都府) 和43个县（省），下设 市、町、村。 • 其办事机构称为“厅”，即“都厅”、 “道厅”、“府厅”、“县厅”，行政长 官称为“知事”。每个都、道、府、县下 设若干个市、町(中国的镇)、村。其办事机 构称“役所”，即“市役所”、“町役 所”、“村役所”，行政长官称为“市 长”、“町长”、“村长”。
简化理赔流程
• 由于大面积受灾，在一片瓦砾或被海啸卷走一切 财物的情况下，很多被保险人已经无法找回保险 单等相关证明资料。损害行业协会根据实际情况 规定，只要与保险公司核对信息无误，无需提供 相关证明资料，可以直接进行保险赔付。 • 对一些连自己投在哪家保险公司都不知道的人， 则可以通过损害行业协会设定的统一窗口进行咨 询，并确认自己的保险信息。
• 日本地震保险分为家庭财产地震保险和企 业财产地震保险。（中国目前还没有专门 从事地震风险保障和经营的机构） • 家庭财产地震保险损失由日本地震再保险 株式会社（JER）、商业保险公司和政府共 同承担；企业财产地震保险则完全由商业 保险承保，政府不介入。
取消了部分免责条款
• 在财产保险当中，为了给受灾民众提供强 有力的支援，损害保险协会协调各会员保 险公司达成一致，针对东日本大地震所受 灾害采取了临时应急措施，扩大了火灾保 险的赔付范围。对地震引起的火灾造较高，活火山数量也比较多， 全世界大约10%的地震发生在日本。日本 人口密度高，地震强度大，海啸常与地震 伴生，但自然灾害死亡人数仅占世界的 0.4%左右。
日本防灾减灾机制
• • • • 一．完善的应急管理法律体系 二．良好的应急教育和防灾演练 三．巨灾风险管理体系 四．严密的灾害救援体系
统一定损
• 因地震、海啸造成住宅和财产损坏时，保 险公司原则上要做细致的现场勘查，判定 损失金额。但是，这次大地震造成的损失 范围大，有的被夷为平地，根本无法进行 细致的现场勘查。为了迅速支付保险金， 行业协会通过航拍、卫星照片等资料，把 一些受到海啸和火灾破坏严重的区域直接 判定为全损地区，该区域的地震保险可以 直接按照全损来支付保险金。
• 媒体引导：媒体出动直升机收集灾情 地震发生后，日本所有电视台马上停 止原有播放计划，转向报道受灾情况。媒 体除了播放海啸警报地图和实时交通信息 外，还开创了寻人启事和安全信息传递等 栏目。首相菅直人举行震后首次记者会， 呼吁民众从媒体收看收听政府的信息。
• 官兵救援：震后15分钟自卫队出动 12日11时30分自卫队人员扩大到7万人， 飞机大约190架、舰艇25艘。 • 震情公开：政府多在网上公开震情 • 请求援助：日本外相请求驻日美军协作救 灾;外务省请求澳大利亚、中国、韩国、俄 罗斯等38个国家和地区派出救援人员，提 供救援物资
• 3、自卫队属于国家行政机关，自卫队长官 可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部 队，参与抗险救灾。 • 自卫队在名义上不是军事组织，但实际上 的功能等同其他国家的军队。自卫队由海 上自卫队、陆上自卫队及航空自卫队等三 个军种组成，总兵力约23万，由防卫省统 筹管辖。
日本政府24小时应对地震：信息公 开透明
三．巨灾风险管理体系
• 为了有效地应对灾害，转移风险，日本建 立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管 理体系，政府为地震保险提供后备金和政 府再保险。 • 再保险（reinsurance）也称分保，是保险 人在原保险合同的基础上，通过签订分保 合同，将其所承保的部分风险和责任向其 他保险人进行保险的行为。
一．完善的应急管理法律体系
• 作为全球较早制定灾害管理基本法的国家，日本 的防灾减灾法律体系相当庞大。 • 《灾害对策基本法》中明确规定了国家、中央政 府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任， 除了这一基本法之外，还有各类防灾减灾法50多 部，建立了围绕灾害周期而设置的法律体系，即 基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急 法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部 分，使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可 依。
• 居民等的职责： • 1、地方公共团体区域的公共团体、防灾上 重要设施的管理者及其他法令规定的对防 灾有职责的人，必须忠实地履行法令或地 区防灾计划所规定的职责。 • 2、地方公共团体的居民在防灾上要谋求自 救手段，同时要参加自发的防灾活动，努 力为防灾做贡献。（自助、互助、公助）
二．良好的应急教育和防灾演练
• 日本保险业应对大地震和海啸所产生的损 害采取了人性化理赔措施，并保持政策和 行动的一致性，在此基础上及时进行有效 的信息披露，在第一时间内迅速发布了对 受到地震灾害者的公开慰问信，采取高度 透明的、人性化措施赢得了投保方的信任。
• 理赔人性化换信任 • 优质化服务为根本 • 冰冻三尺非一日之寒，日本庞大的保险规 模和较高的保险深度和密度，均来自于一 个源泉，那就是：可称世界一流的、优质 的保险服务。
政府系统应急管理体制
• 日本应急组织体系分为中央、都道府县、 市町村三级制，在灾害发生时，各级成立 相应的灾害对策本部。
• 国家的职责：国家发挥组织及所有力量在 防灾方面采取完全的措施保护国土、人民 生命、身体及财产安全 • 制定灾害预防、灾害应急对策及灾后重建 等基本计划，同时推动地方公共团体、指 定公共机关、指定地方公共机关等处理关 于防灾的事务或业务以进行综合调整。还 必须对防灾经费的负担进行合理规划。
• 3月11日，日本东北部地区发生里氏8.8级 强震并引发海啸，给日本民众的生命和财 产带来巨大损害。震后重灾区的救援工作 在第一时间展开；日本东京、神户等城市 秩序井然，市民生活未出现恐慌。日本消 防厅专门开设“灾情Twitter”（微博），提 供灾情信息交流。
• 紧急决策：震后四分钟首相紧急决策 14时50分，菅直人在紧急官邸对策室召集各 部门召开应急管理紧急会议，并连续下达四项指 示：确认灾情和震情，确保居民的安全和采取初 期避难措施，确保生命线和恢复交通，竭尽全力 向灾民提供确切的信息。 内阁紧急会议结束前，菅直人设立了“地震 紧急对策本部”，指导全国抗震救灾工作。
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四．严密的灾害救援体系
• 日本已建成了由消防、警察、自卫队和医 疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。 • 1、消防机构是灾害救援的主要机构，同时 负责收集、整理、发布灾害信息； • 2、警察的应对体制由情报应对体系和灾区 现场活动两部分组成，主要包括灾区情报 收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维 持等；