公共文化服务的财政保障范围标准和方式

公共文化服务的财政保障范围标准和方式摘要：公共文化服务作为国家基本公共服务体系的重要组成部分，其发展水平直接关乎国家基本公共服务的总体均等化程度，提供公共文化服务构成政府在文化领域的重要职责。

公共文化服务财政保障范围的外部边界应参考中文化预算模式，并以公共文化服务设施网络，公共文化产品、服务和公益性文化活动，公共文化服务建设和运行支撑体系为三大保障内容。

公共文化服务财政保障标准应从分类保障标准和倾斜保障标准出发，在公益性文化单位财政保障标准测算中引入“内涵式”保障标准，从而测算出总体保障标准，同时这一标准还要根据国内其他各公共服务的财政支出标准、发达国家公共文化服务的财政保障标准及公共文化服务的支出增长率、增长弹性系数和边际增长倾向等因素进行调整，最终构建基于预算和预算管理体制，具有中国特色的规范化、制度化的公共文化服务体系建设和运行的长效保障机制。

公共文化服务的财政保障方式则应保证财政投入日益规范，各级政府责任分摊方式明确，并寻求多渠道的筹资方式。

关键词：公共文化服务，政府责任，财政保障改革开放以来，我国的公共文化服务①从政府直接承担全部职能责任、几乎所有公共文化产品和服务都由政府财政支出“大包大揽”的阶段走向了市场化服务提供阶段。

但是，过度市场化直接导致了这一阶段公益性文化事业和文化产业的混淆、政府文化职能和财政保障责任的模糊，也导致财政对公共文化的总体投入规模过小、增长缓慢，与人民群众不断增长的基本公共文化需求不相适应。

2002年党的十六大首次将传统的大文化事业分为公益性文化事业和经营性文化产业，此后的一系列文化政策使得公共文化服务在十来年的时间获得了快速发展。

在此基础上，2011年党的十七届六中全会提出：到2020年，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。

但是，现阶段我国公共文化服务体系建设还面临诸多问题，要实现到2020年公共文化服务的“全覆盖”和“均等化”目标，关键和当务之急在于研究、解决公共文化服务体系建设和运行中政府的角色定位与财政保障的范围、标准和方式问题。

在公共财政框架下，探讨公共文化服务的政府责任与财政保障的范围、标准和方式，有助于进一步厘清社会主义市场经济体制下政府在文化领域的责任，完善文化管理体制，切实转变政府职能，推动政府部门由办文化向管文化转变；有助于充分发挥公共财政的资源配置职能，确保公共文化服务的有效供给和2020年公共文化服务发展目标的实现；有助于完善现代公共文化服务体系建设战略的顶层制度设计，建立公共文化服务体系建设和运行的长效保障机制。

整理有关公共文化服务的文献可以发现，现有研究大多集中于公共文化服务体系建设的具体内容和各地实践，从学理层面尤其是从公共财政视角探讨公共文化服务及其政府财政保障责任的文献很少，公共文化服务财政保障的边界和范围问题还有待结合中国实践从理论上进一步深入探讨。

在较少的关于公共文化服务财政保障的文献中，大多又限于财政保障机制的初步探讨，涉及保障标准和保障方式的极少。

较有参考价值的是，不少关于国外公共文化资金管理模式的研究文献，都提到了文化支出占财政支出比例1%的经验标准。

②这为研究公共文化服务的财政保障标准提供了大致方向，尤其是对公共文化服务财政保障范围的明确和总体保障标准的确定具有重要参考价值。

但文化支出占财政支出比例的高低并不能直接反映国家公共文化服务的提供规模和公共文化服务体系建设的支出规模，文化支出和公共文化服务支出是两个不同的概念。

至于如何设定具体的保障标准，傅才武、曹兴国提出了通过分类确定县级“三馆一站”及基层剧团、剧场、县级广播电视机构的详细事权，分别核算财政保障标准的思路。

③但其研究对象仅涉及县域范围，且主要针对的是基层公益性文化单位，范围相对较小。

韩梅根据对山东省济宁市财政局支持公共文化服务体系建设情况的调查研究，提出了关于现阶段公共文化经费支出范围、财政保障重点以及补助标准的建议。

④但其研究主要是基于个体案例，并未给出相应的理论依据。

在保障方式方面，大部分研究集中于财政投入方式，如杜方主张对公益性文化单位预算管理实行“全额管理，核定收支，专项补助，结余上缴或差额补助”的管理模式。

⑤至于资金来源方式，谢旭人提出要进一步拓宽文化投入来源渠道，合理增加政府非税收入用于文化的投入，重视文化事业费等专项用于文化改革发展资金的征收、管理和使用，逐步提高各级彩票公益金用于文化事业发展的比重。

⑥但目前学术界尚缺乏对如何进一步拓宽政府公共文化投入的来源渠道，打破现有预算约束的研究。

本文的主旨在于对公共文化服务财政保障的范围、标准和方式作进一步的定性分析和探讨，为现代公共文化服务体系建设的财政保障奠定理论基础。

一、公共文化服务的财政保障范围1.保障的内容从社会契约论的观点来看，国家和政府的合法性不仅仅来自于普遍同意和授权委托，还在于甚至更主要地在于其对自身承诺的信守、对自身所负义务的承担和对自身职责的忠诚。

因此，保障公民基本人权成为政府获得合法性的基础之一。

目前，基本人权被划分为公民、政治权利与经济、社会和文化权利两大类。

其中，公民、政治权利被认为是“绝对的”，而且是需要“立即”实现的“免费的”权利，因此被社会广泛关注。

而经济、社会和文化权利则被认为是“程序性的”、“逐步实现的”，且比较“昂贵”，因而被认为“更具有政治意味”，而非真正的权利，导致这类权利常被忽略。

⑦但是根据吉奥·耶利奈克的性质理论以及卡雷尔·瓦萨克的第三代人权理论，各国在经济、社会和文化权利方面有义务提供积极的服务。

而由于文化权利在范围、法律内涵和可执行性上最不成熟，因此政府在此方面更加需要有所作为。

从公共经济学的角度来看，文化服务可以分为公共文化服务和私人文化服务两类。

公共文化服务具有非竞争性和非排他性，容易产生“搭便车”现象，具有很强的正外部性。

若由私人部门提供，则其获得的边际收益小于社会所获得的边际收益，造成对公共文化服务的实际供应量小于需求量，导致公共文化服务的短缺，从而损害公民享受最基本的公共文化服务的权利。

此时，政府应发挥调节公共文化服务成本和收益的作用，保障公共文化产品的充足供应。

随着理论研究的深入和实践经验的丰富，国家决策层已经明晰了公共文化服务的基本特征，政府对文化的保障责任也日益明确，即政府提供制度环境并保障人民群众最基本的文化需求，由市场解决文化产业领域的问题。

可以具体地将公共文化服务政府财政保障的内容概括为三大部分：公共文化服务设施网络，公共文化产品、服务和公益性文化活动，公共文化服务建设和运行支撑体系。

2.保障的外部边界考察政府对公共文化服务的财政保障范围，应以公共品概念为准，以市场失灵和政府干预为界限，并与公共财政支出范围相吻合，在明确政府财政保障内容的基础上，进一步界定我国公共文化服务财政保障的外部边界范围和内部组成结构。

⑧虽然政府保障公共文化服务供给已成共识，但不同文化背景下的政府对文化责任的承诺并不相同，各国政府文化责任的范围及文化预算的规模相差较大，这取决于政府对公民应享有的最基本公共文化服务水平的认定和政府与市场在文化领域的分工。

若政府期望公民享有较高水平的公共文化服务，则其会以较大的财政投入和较多的文化保障承诺矫正“正外部性”导致的服务供给水平的低下，政府将在文化领域发挥主导作用。

从国际范围来看，按照政府对文化的保障责任范围大小，公共文化预算的外部边界可以粗略地划分为小文化模式、中文化模式和大文化模式，分别以美国、日本和北欧为代表。

小文化模式中，政府对文化的财政保障范围极为有限；中文化模式中，政府对文化的财政保障范围主要涵盖文化基础设施建设及公益性文化活动；大文化模式中，政府对文化的财政保障范围不仅涵盖传统意义上的公共文化服务，还会涉及体育、旅游等内容。

⑨目前，我国公共文化服务列于“文化体育与传媒（207）”类级预算科目之下，主要包括“文化（20701）”、“文物（20702）”、“体育（20703）”、“广播影视（20704）”、“新闻出版（20705）”、“文化事业建设费安排的支出（20706）”、“国家电影事业发展专项资金支出（20707）”和“其他文化体育与传媒支出（20799）”等8个款级科目。

剔除体育科目，大致为这里讨论的公共文化服务。

从预算的角度来看，我国公共文化预算的外部边界类似于中文化模式。

这既避免了大文化模式下对狭义文化的财政预算紧缩，也避免了小文化模式下对公共文化服务的忽视，将公民应该享有的公共文化服务定位在较高水平，有助于弘扬社会主义先进文化，保障人民群众基本文化权益、满足人民群众基本文化需求，比较符合中国的国情。

但是，目前我国的文化预算科目并不能涵盖公共文化服务财政保障的所有内容。

部分公共文化基础设施建设等资金通过临时性和应急性的专项资金形式拨付，并没有列入目前的预算之中，而某些非公益性的广播影视和新闻出版支出也被视为公共文化支出，这导致目前各种衡量公共文化服务规模的预算口径存在偏差。

因而，将公共文化预算与公共文化服务对接是目前文化预算改革的重点。

3.保障的内部结构对于公共文化服务财政保障的具体内部结构问题，学界并没有达成共识。

笔者认为，应从公共文化服务财政保障的内容着手厘清其内部结构，根据财政保障的三大内容及其内部结构进行预算科目设置，从而实现公共文化服务具体内容与预算的对接。

我国公共文化服务设施主要包括公共图书馆、群艺馆、博物馆、文化馆（美术馆）、乡镇综合文化站和其他文化场馆等设施。

由政府统筹规划并委托建设各类公共文化基础设施已经成为学术界的共识。

在政府主导下，目前我国已基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建成。

我国公共文化产品、服务和公益性文化活动主要包括群众文化活动、文化遗产保护、基本的广播电视服务、突发事件应急广播服务、民族文字出版和民族语言广播等。

对于这类服务是否应纳入及在多大程度上纳入财政保障的范围还存在较大分歧。

一部分学者认为公共文化服务是公共产品，理应由政府或政府资助的公益性文化事业单位和机构来提供。

也有部分学者认为政府在提供公共产品和服务时，无法应对差异化的需求，且供给效率低下，公共文化产品和服务供给应该走市场化道路，而不能将其简单地纳入到政府保障范围内。

⑩虽然这两种观点都有其合理的一面，但也有片面性。

一种折中的观点是采用供给主体多元化的保障机制。

⑾笔者认为，由于公共文化产品、服务和公益性文化活动属于公共产品的范畴，在多元主体供给模式下，应该强调政府的财政保障责任，区分公共生产和公共提供，提倡公共提供、私人生产，同时注重发挥地方政府的作用，通过建立和完善公共文化服务的需求反馈机制解决公共产品和服务的低效供给问题。

公共文化服务体系的建设离不开文化人才队伍、现代科学技术、资金及管理组织的重要支撑，其良性运行也离不开运行评估体系的监督和保障。