改革开放以来上海国际航运中心建设历程

改革开放以来上海国际航运中心建设历程作者：张励

来源：《党政论坛》 2018年第11期

港为城用，城以港兴。改革开放四十年来，上海市委、市政府始终把建设上海国际航运中

心作为城市发展战略的核心内容之一，从宏观到微观、从思路到实践作出全面探索，推动港口

布局从河口港向海港发展，生产结构从散货装卸向集装箱运输转型，产业内涵从运输中转向航

运服务和资源配置发展。建设上海国际航运中心，不仅有力支持了上海经济社会转型发展，实

现港口发展与上海城市发展之间的良性互动；而且积极服务于国家战略和改革举措，为推动长

三角地区、长江流域的发展发挥了辐射带动作用。

一、战略定位：从重要交通枢纽到国际航运中心

上海位于我国南北海岸线的中心，是长江入海的咽喉，上海港的经济腹地几乎囊括全国

20-30%的地区。改革开放以来，无论是中央层面还是上海自身在重新思考城市发展方向过程中，始终把发挥上海港“襟海带江”的地理条件和沟通国内国外的独特优势，作为实现上海向多功

能中心城市转型的前提和基础。从1980年代提出建设重要交通枢纽，到1990年代正式提出建

设上海国际航运中心并将其纳入“四个中心”发展战略，航运中心建设在上海发展战略中的突

出地位和重要价值逐步凸显。

1.建设重要交通枢纽，实现向多功能中心城市转型的基础条件

党的十一届三中全会以后，我国的改革从农村到城市、从经济领域到其他领域不断延伸，

为我国的经济建设和各项事业的发展打破了体制机制障碍，注入了生机和活力；对外开放从创

办经济特区到开放沿海港口城市和经济开放区不断拓展，多层次、有重点、点面结合的对外开

放格局逐步形成。

在这一背景下，处于改革开放

“后卫”位置的上海，面对历史遗留的老问题与体制转轨中出现的新矛盾叠加交织的考验，开始对城市的发展战略和功能定位作出重新思考，先后制定《上海经济发展战略汇报提纲》

《上海城市总体规划方案》，提出上海要逐步从单一功能的工业基地向多功能中心城市转变。

其中，如何充分利用上海良好的港口条件，发挥好重要交通枢纽的作用，成为推动上海向多功

能中心城市转型、实现上海改造振兴的重要内容。

从国际贸易格局中思考上海港的地位，努力建成重要的国际枢纽港。上海港是我国最大的

港口，1982年时的吞吐量约占全国沿海港口吞吐总量的38%，同160多个国家和地区有贸易往来，外贸吞吐量占全国沿海港口外贸吞吐总量的22%左右。但从国际范围看，上海港处在日本

神户、横滨，韩国釜山及新加坡港的包围之中。与这些港口相比，上海港面临着对外贸易的发

展与落后的港口设施之间的突出矛盾，压港、压船严重。因此不应满足于上海港作为我国最大

港口的地位，而是要参与东北亚地区日趋激烈的港口竞争，跻身国际枢纽港行列。

从港口与城市的相互关系中思考上海港的作用，为上海建成多功能中心城市提供有力支撑。港口与城市相互依存、相互促进，港口是城市对外交流的门户，城市是港口繁荣发展的载体。1986年5月，时任上海市市长江泽民在“勒哈佛、墨尔本、大阪、旧金山、上海友好港国际研

讨会”开幕式讲话中就指出，港口如何依托城市现有的经济、技术条件，达到自我完善、自我

发展，而城市经济又怎样利用港口门户走向世界，应该是我们在世界经济新的挑战面前所要研

究的主要课题。上海港的发展不仅是要实现港口设施的现代化，更重要的是发挥好港口的功能，为实现上海向多功能中心城市的转型、建成“太

平洋西岸最大的经济贸易中心之一”发挥基础性作用。

2.城市功能定位进一步深化拓展，确立上海国际航运中心目标

进入20世纪90年代以后，随着中共中央作出浦东开发开放的重要决策，党的十四大明确

把上海建成“一个龙头、三个中心”的战略定位，上海对外经贸交流规模不断扩大，1993年首

次突破100亿美元大关，达到127.18亿美元，作为上海腹地的长三角地区和长江流域对外贸易也呈现迅猛增长之势，这要求上海港加强港口建设扩展货物交流的平台。上海的产业结构战略

性调整持续推进，优先发展第三产业，积极调整第二产业，稳定提高第一产业，以上海港为基

础的航运业的发展既是现代服务业的重要内容，也是支撑金融、贸易、信息等产业发展的重要

基础。

为此，上海依据世界经济发展趋势和国家整体发展战略，对原有城市发展定位作出调整和

补充，在制定《迈向21世纪的上海》发展战略时，首次提出把上海建成为国际航空航运中心的城市功能定位。1995年12月，徐匡迪代表上海市政府在第八届国际海事技术学术会议上提出，用二三十年时间，分三大步把上海建成国际航运中心。

中共中央、国务院出于发挥上海在经济、贸易和金融等方面的产业优势，整合带动长三角

港口资源，推动长江流域经济发展的考虑，积极支持上海关于建设国际航运中心的设想。1995

年12月，中央领导批示指出，把上海建成国际航运中心是开发浦东，使其成为远东经济中心，开发整个长江的关键。1996年1月，时任国务院总理李鹏在沪召开江苏、浙江、上海两省一市

负责人会议，正式启动以上海深水港为主体，浙江、江苏的江海港口为两翼的上海国际航运中

心建设。2001年5月，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（1999年至2020年）》，

明确要“把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、

贸易、航运中心之一”。

2009年4月，国务院颁布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融

中心和国际航运中心的意见》，进一步明确了上海国际航运中心发展的战略目标和任务。

由此，上海国际航运中心建设的实施框架进一步清晰。到2010年，基本形成上海国际经济、金融、贸易和航运中心的框架，形成与现代化国际大都市发展相适应的总体布局和主要标志。

到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。

上海国际航运中心建设在“四个中心”体系中的优先发展地位进一步明确。与建设经济、

金融、贸易中心不同，建设国际航运中心受到的政策影响和限制较少，更容易发挥上海的主动性。加之上海已经建成较为完备的现代航运基础设施网络，具备加快形成国际航运中心的硬件

条件。这两方面因素要求上海不应简单地把建设国际航运中心作为国际经济、金融、贸易中心

建设的载体和手段，而应率先推进国际航运中心建设。

3.服务国家战略，上海国际航运中心建设加快向纵深推进

随着上海国际枢纽港地位的初步确立，建设上海国际航运中心的聚焦点已经从如何加快建

成向如何发挥作用转变。党的十八大以来，随着全球经济格局深度调整，我国经济发展进入新

常态，以习近平同志为核心的党中央实施“一带一路”“长江经济带”等重大国家战略，开展

设立中国（上海）自由贸易试验区等多项改革措施。

作为“一带一路”和“长江经济带”两大国家战略的交汇点，上海的地位重要、作用特殊，是“长