政府投资项目科学决策问题研究_王立国

第12期(总第301期) 2008年12月

财经问题研究

R e s e a r c ho nF i n a n c i a l a n dE c o n o m i c I s s u e s

　N u m b e r12(G e n e r a l S e r i a l N o.301)

D e c e m b e r,2008

·金融与投资·

政府投资项目科学决策问题研究

王立国

(东北财经大学投资工程管理学院,辽宁　大连　116025)

摘　要:目前,因为政府投资项目决策的非理性,形成了一些“伪为民工程”,不但浪费了政府有限

的经济资源,而且降低了政府的信用。究其原因,与政府投资项目决策缺乏监督、缺乏理性、缺乏

责任约束和政绩导向偏差是分不开的。要杜绝这些“伪为民工程”,需要强化为民办事的意识,完

善对决策的有效监督,建立不可行性研究和后评价机制,建立健全决策失误的责任追究制度。

关键词:政府投资项目;科学决策;责任追究制度;后评价制度

中图分类号:F223 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2008)12-0050-06

近年来,我国每年政府投资项目所需资金约4000亿元,占全社会固定资产投资的比例为4%—5%。对一个国家来说,政府投资项目往往具有全局性的意义,决策一旦失误,造成的影响无疑是巨大和深远的,政府也将为此付出沉重的经济代价和社会代价。据世界银行估算,中国“七五”至“九五”期间政府投资的失误率为30%。另外,大量的国债用在了没有回报的形象工程上。《南风窗》2004年8月16日报道,2003年经过对526个使用国债资金的城市基础设施项目审计发现,在已建成的320个项目中,有32个项目基本没有投入运营,18个项目长期处于试运营或开开停停状态,69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力,有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因,存在较为严重的损失浪费问题。

陕西省宝鸡市冯家山引水工程就是一个颇有代表性的例子。20世纪90年代中期,陕西省宝鸡市日缺水8万立方米,给居民生活和经济发展带来许多困难,就是在这种背景下,宝鸡市政府于1996年开工建设冯家山引水工程。2000年,该项目竣工投入使用,正式向市区试供水。然而,这项实际投资为3.09亿元的引水工程,从试运行到目前已经发生了8次爆管。据相关部门测算,仅冯家山引水、输水管线前6次爆管,即已造成经济损失1008万余元。每一次爆管后,都有大量农民的房屋和耕地被冲毁, 60多万宝鸡市民重新陷入用水困难的煎熬,自来水公司每次都要花去修理以及赔偿费用几十万元,而且还要承受市民的埋怨和谩骂。这项“惠民工程”最终建成了令宝鸡市民饱受8次爆管之痛的“祸民工程”。实际上,像这样失败的政府投资项目不在少数,如河南省郑州市供水工程因盲目决策造成各种损失2716万元;黑龙江牡丹江市投资5.6亿元的煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产;哈尔滨市政府投资5000万元在市传染病医院建设的新住院大楼于2005年竣工,到现在也没有投入使用。

因为政府投资项目策失误造成的盲目重复建设、“形象工程”、“政绩工程”和“豆腐渣工程”屡见不鲜,这些都可以称为“伪为民工程”。之所以把这样的工程称为“伪为民工程”,是因为在建设此类项目

①收稿日期:2008-08-24

作者简介:王立国(1957-),男,山西临猗人,教授,经济学博士,主要研究方向为投资经济和技术经济及管理。E-m a i l:t z x@

d u f e.

e d u.c n

时,有许多往往都打着“为民工程”的旗号,而实施的结果正好与此相反,不是“为民”,而有些甚至成了“祸民工程”。怎样杜绝这样的“伪为民工程”,是我们不得不深思的一个问题。目前,我国经济增长减速的趋势越来越明显,财政收入减少已成定局,政府将会面临财政收入和支出的双重压力,在这种大背景下,政府财政投资要更加科学,投资项目选择要更加谨慎,杜绝“伪为民工程”也更加迫切,因此,有必要进一步关注和探讨政府投资项目科学决策问题。

一、研究的理论基础

1.政府投资建设项目的理由

由于在以市场为导向的经济活动方面,公共部门的效率低于私人部门①,技术进步正在使传统上被认为是自然垄断的市场也有可能开展竞争,所以,在世界范围内,越来越多的产品和服务由私人部门提供。那么,为什么政府还要投资建设项目,提供产品和服务呢?市场失灵、资本成本优势、筹资能力优势和扶贫为此提供了充分的理由。

对于自然垄断项目,当存在规模经济时,大企业的效率要高于小企业,而企业一旦形成垄断,就有可能产生效率的损失,因此需要政府参与投资或加以规制。因为经济外部性的存在,必然会出现外部经济的产品和服务供给不足,外部不经济的产品和服务供过于求的情况,政府投资建设项目,如铁路项目、高新技术项目及基础研究项目等,就成为必然。市场产品和服务可分为公共产品和私人产品。纯公共产品既无消费的竞争性又无受益的排他性,一般私人部门不愿提供。即使一些准公共项目(如收费道路和城市公用设施),其产出具有一定的竞争性和排他性,但收费往往不足以反映消费者的支付意愿,如果没有政府的优惠政策(包括财政补贴和减免税政策等),一般私人部门也不愿提供,必须由政府公共部门提供,实际上,政府公共财政的资源配置职能主要体现在公共产品的生产或提供上。

资本成本和项目规模是政府投资建设项目的另一个比较充分的理由。通常情况下,政府公共部门的资本成本要高于私人部门的资本成本,但在有些条件下,政府公共部门的资本成本要低于私人部门的资本成本,因为,政府公共部门可能有途径得到低成本的建设资金,如从国际金融机构(如世界银行及其国际金融协会等)和区域性金融机构(如亚洲开发银行等)得到优惠贷款,而私人部门就可能得不到。这样,一些对社会非常有利的项目却不能吸引私人投资者进入。在这种情况下,政府公共部门通过直接提供产品和服务进行干预,可以提高社会福利。有一些政府投资项目,规模比较大,同时也存在比较大的风险,私人投资可能不会进入,作为一个国家全体人民的代表,政府公共部门能够支配的资源比任何私人部门都要多。因此,它可以承担那些具有战略意义、超出私人部门财力和具有较大风险的大型投资项目。

收入再分配是政府公共财政的职能之一,基于此,政府要向贫困人口提供低收入弹性的产品和服务,同时,还要提供那些如医疗保健(如公立医院)和教育服务(如公立学校)等具有高收入弹性的产品

和服务。这样,就需要政府投资建设项目,以达到扶贫的目的。

②上述分析也为政府投资项目提出了一个大致的范围,即政府不应当再直接投资或参与提供竞争性产品和服务的项目,利用有限的资源为社会提供满足公共需要的产品和服务,实施对国家具有战略意义的大型投资项目,制订科学的扶贫计划,有步骤地实施扶贫投资项目。

2.地方政府的有限理性的假设

在古典经济学理论中,假设所有的经济主体都是在一定约束条件下追求自身利益最大化的“经济人”。对政府,特别是地方政府而言,经济人假设意味着其在可能的条件下总是追求辖区利益最大化,

51政府投资项目科学决策问题研究①

②S t i g l i t z (1994)认为,还没有认定私人部门比公共部门更有效率的依据,也没有找到表明谁比谁更有效率的结论性证据。在这两个部门中,有效率和无效率的情况都存在。即使是那些强烈支持政府干预的经济学家,也赞同这样的流行观点:公共部门的效率较低。高培勇等(2007)认为,公共投资存在着“委托代理”问题。因为公共资金一般是无偿使用,政府受全社会纳税人的委托对其使用,但是缺少严格的监督,或者监督成本过大,难免出现“道德风险”和“逆向选择”。所以一般来说,公共资金的使用效率并不如私人资金。

P ·贝利和J ·安德森等(2001)认为,由政府公共部门提供产品和服务的理由是市场失灵、扶贫和规制物品(M e r i t g o o d s )。其中,市

场失灵包括自然垄断、外部效果、公共物品以及信息不对称和市场不完全等。在信息不对称和市场不完全中提出了互补市场、厌恶风险、资本成本和项目规模是政府公共部门投资建设项目的理由。