中国过渡性公私合作伙伴关系模式

中国过渡性公私合作伙伴关系模式：承包合同不足

陈玉昌1，史辰2

摘要：自2013年以来，中国政府已尝试从用户支付公私伙伴关系（PPP）向政府支付PPP系统转型，目的是促进基础设施投资和政府转型。虽然政府支付PPP系统的应用可以大幅度扩大PPP适用范围，但实施类似系统（例如私人融资举措（PFI））所花费的漫长的采购时间对中国采购当局构成严峻的挑战，压力越来越大，使得专项PPP项目落地，以遏制经济下行压力。中国第一个类似PFI 的项目，安庆市道路PPP项目，已于2015年5月成功投标，采购时间记录令人印象深刻。通过对该项目的审查，发现忽视招标文件中存在的一些不明确，含糊不清的重大风险，实现了快速采购。然而，这种明显的高风险暴露并没有阻止投资者。这项研究认为，国有企业（SOE）投资者所面临的风险承受能力应该取决于中国行政体系中的权力结构。虽然利用这一机制可以降低交易成本，但可能阻碍私人投资者参与未来的中国PPP项目。DOI：10.1061 /（ASCE）CO.1943-7862.0001166。©2016美国土木工程师学会

作者关键词：公私合营; 中国; 非正式控制机制; 采购时间; 私人融资倡议（PFI）;承包。

公私伙伴关系（PPP）已在全球范围内广泛应用，作为向私人资本和专门知识提供公共服务和基础设施资产的机制（国家审计署2015年;欧洲经委会2008年;美国财政部2014年）。自1980年中期以来，建设运营转移（BOT）作为基础设施投放体系的势头越来越大，中国已开始实行这一系统，将外商直接投资引入深圳市沙角B电厂的建设和运营（Sachs等人2007）。根据世行PPP数据库，1990年至2014年期间，中国共实施了1269个（特许权和绿地）项目。中国PPP市场近期又有所提升。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次会议中，中国政府提出扩大公私合作基础设施投资应用的愿景。自那时以来宣布了一系列雄心勃勃的计划和措施，从上而下公布了多达1043个PPP项目（投资价值1.95万亿元），这些项目已被中国计划总局、国家发改委确定为可行性的PPP 模式。随着这个快速增长的市场前景巨大的商业机会，需要全球PPP组织加深对中国PPP系统如何以及为什么在实践中运作的理解，从而能够在这个市场的价值链上认知定位准确无误。

在这个PPP投资浪潮中，中国政府有双重目标：从短期来看，是为了通过PPP协议将债务从政府账户转入企业账户;从长远来看，是为了将公共投资从以资产为重点转向以服务为重点。前者主要是通过转移操作转移模式实现的，而后者则必须依靠PPP模式，使政府能够从私人供应商（例如私人融资计划（PFI））购买基于资产的服务。目前的研究探讨了中国政府如何在中国引入首例PFI型PPP模式的过程中克服障碍。

一般来说，公私合作伙伴关系提供合同结构，允许私人投资者通过自己的资本进行政府通常执行的工作，希望通过由用户付费，政府预算或第三方收入资助的延迟付款来收回投资。实际上，PPP

（Chang and Chou 2014; World Bank 2014）。有两个子系统：政府支付（例如PFI）和用户支付（例如BOT）

正如在法国，巴西和中国不同法律制约的那样，这两个体系具有明显的特点。在用户付费系统下，项目生存能力的关键测试是什么程度的资本投资可以由项目用户的收入覆盖，同时在成本效益分析中保持非负的社会盈余。然而，完全自筹资金的项目在实践中很少见。采购当局经常使用其他支持措施（例如最低数量保证，直接补贴和收入分配机制）来刺激市场利益（Engel等，2014）。相比之下，政府支付系统成为提供公共服务的替代途径，所以最好的理由是以提高效率为基础。在700多个PFI项目中，绝大多数是通过PFI的一个变体（称为设计建设- 融资操作（DBFO））签订的，私人投资者的回报取决于项目资产的可用性和提供的服务的执行情况。基于产出的支付的稳健性建立在两个条件下：产出规格必须足够完整，以涵盖项目产出的各个方面，价格合理，为期望的行为提供强大的激励。这两个条件都要求各方进行紧密的谈判，使采购过程特别漫长。根据英国英国财政部（“财政2012”）全面审查“菲律宾公民金融机构”，“从初始项目投标到财务关闭”的PFI采购时间已经固执地保持在35个月左右（第38页）。鉴于中国采购部门受到中央政府的压力，迅速启动

项目，这一弱点可能会对从用户付费向政府支付PPP制的过渡产生重大障碍。自中国首个PFI型PPP 项目以来，安庆市城市道路工程（以下简称安庆项目）于2015年5月成功投标;这项研究采用实证主义的观点来探讨在项目中如何解决长期采购时间的问题，并讨论其他中国PPP项目可能涉及的内容。

发现安庆项目是一个混合模式，具有BOT风格和PFI型PPP系统的特点。而投资回报取决于项目产出的表现，施工工作以投入为基础（而不是基于产出的）规范为指导。在六个月内采购PPP项目是一个令人印象深刻的记录，但也提出了一个问题：它是其他地方政府应该模仿的模式吗？这项研究认为，通过利用嵌入中国独特政治体系的权力结构，实现快速交货的结果，使中国国有企业与采购当局在没有合同保护的情况下平等对待。这项研究的主要贡献是揭示这一独特机制如何促进中国政府支付PPP项目的实施，从而减少事前交易成本。这项研究代表着扩大施工期限的文献（Chang 2012，2013a; Chang and Ive 2007a，b; Chang and Qian 2015; Ive and Chang 2007），以纳入商业环境的影响，最终导致从议价能力的角度来综合理解施工采购设计。

文献评论

这项研究的性质涉及通过什么PPPs可以发挥作用的机制的研究。在文献中，组织间协调有三种通用机制：法律执行，声誉和关系（MacLeod 2007）。

首先，在经济分析中，承包行为的默认模式是委托代理理论，其中承包过程的顺序由两个条件维持（Laffont和Martimort 2001）：激励调节（即使各方感觉到需要选择最大化缔约方共同产出的行动）;以及第三方的合同条款的可执行性[即，具有法定执行权力的一方（例如仲裁员，法院）根据商定的条件成本有效地解决的争议]。如Enel等人（2014年），在这一范式工作的PPP研究取得了重大进展。恩格尔等人（2001）制定了一种新的承包方式，允许特许权期限随项目收入而变化，而Iossa和Martimort（2012）正式证明，服务捆绑的优势可以使DBFO模型在效率方面优于常规采购。Hoppe 和Schmitz（2013）提供了一个优雅的模式来解释为什么PPP与传统采购的相对优势在于三个因素：收集信息的成本，创新努力的成本以及努力的收缩程度。

在经验方面，采用先进的计量经济学模型来解释经常发生重新谈判的原因（Guasch 2004; Guasch et al。2008）。委托代理理论（Laffont和Martimort 2001）或更广泛的合同理论（Bolton and Dewatripont 2005）的逻辑主导了分析。在这个框架下，中央机制在于使用激励兼容的合同，强调“通过明确的协议锐意进取”，（第738页）（Macneil 1974）。手头有两个相互关联的问题：

合同的策略性设计可能不完整。组织经济学（Gibbons和Roberts，2013）在完整和不完整的合同之间进行了重要区别。如果合同条款中有些突发事件没有明确规定，建设合同据说是不完整的（Chang 和Ive 2002）。理论上，业主必须将订单不完整程度与变更订单的频率和严重程度以及随之而来的交易成本进行权衡（Bajari和Tadelis 2001; Chang and Qian 2015）。

2.实证证据表明，各国合同执行成本有很大差异（Djankov et al。2003），所以合同并不总是交易管理的最有效选择。

这两个原因引起的合同执行差距将为非法执法机制创造空间。

除了法律救济外，贸易商可以在执行合同义务时落后于声誉或关系（MacLeod 2007）。在Axelrod的任期内，声誉或关系都可以“扩大未来的阴影”（第126页）（Axelrod 2006），使合作成为贸易商的主导战略。将未来的回报或罚款纳入当前的决定可以增加合同可以强制执行的随机冲击的范围（称为自我执行的范围）（Klein和Leffler，1981），并减少机会性利用一个人的脆弱性的可能性（Klein 1996）。有证据表明，PPP合同的执行可能采取非正式的控制机制（Caldwell et al。2009; Parker and Hartley 2003; Zheng et al。2008），其特点是开放式沟通，信息共享，信任和合作Poppo和Zenger

2002）。这两种机制在大多数商业交易中以及在PPP交易中都与法律执行相辅相成。如果正确使用，正式和非正式的机制可以相互支撑（1990年）。PPP治理的选择对制度环境敏感（Cunha Marques 和Berg 2011; Essig和Batran 2005）。中国独特的公共管理体系应该对中国PPP系统的运行方式产生