五期风电特许经营权招标分析

中外企业家2011年第6期（下）总第375期产业经济·Industria l Economy引言：为满足我国巨大的能源需求量，我国现有能源结构亟需调整，大规模开发可再生能源资源势在必行。

风力发电不消耗矿产资源，发电过程对环境没有破坏影响，是符合可持续发展策略的清洁型可再生能源。

我国可开发利用的风能资源量较大，但是由于目前技术不成熟，无法克服风力发电固有的间歇性和波动性，导致风电项目造价高，在目前电力市场中的经济性差，很难实现规模化发展。

2003年之前，虽然我国政府为促进风电的发展出台了一些激励政策，但风力发电无论在装机的绝对数值还是增长率方面，较世界先进水平仍存在明显差距。

推动中国风电产业的发展，需要进行机制创新，实现增大市场规模，以提高我国风电设备制造能力，引入竞争机制，降低风电成本和上网电价，促进风电的规模化和商业化发展，因此，风电特许权政策应运而生。

一、风电特许权政策框架和运行机制（一）政策框架风电特许权项目是国际风电项目开发的一个创新,赋予中标人项目投资、建设管理和生产运行的权利,在国内大型风电场的开发上引入竞争机制。

风电特许权是政府主导选择的一种政策，涉及三个主体，即政府、开发商和电网公司。

政策的核心是：特许权协议、电力购买合同、差价分摊措施。

（二）运营机制政府发挥委托人的作用，为了实现风电发展目标，对风电特许权经营设定相关规定，通过特许权合同把风电项目委托给选定的开发商。

开发商由项目招标产生，在特许经营期内拥有项目的所有权和经营权，作为代理人按照特许权合同进行风能资源的开发，承担所有生产、经营中的风险，生产的风电由电网公司按照特许权协议框架下的长期购售电合同收购，并在特许经营期满时，将风电项目全部资产的所有权和使用权无偿移交给当地政府或其指定的代理人。

电网公司通过与投资者之间签订的由政府出面担保的购售电合同来承担政府委托的收购和销售风电义务，并按照政府的差价分摊，使合同具有稳定性。

（三）优势风电特许项目与一般风电项目的主要区别详见下表：收稿日期：2011-06-10作者简介：杨爽（1990-）女，汉族，山东烟台，华北电力大学经济与管理学院。

五期风电特许经营权招标分析杨爽（华北电力大学经济管理学院，北京102206）摘要：本文综合分析了我国风电发展的现状和风电特许权产生的背景，通过对我国五期风电特许权招标的时间、标的、投标人、招标原则以及中标结果等进行分析，得出了我国风电特许经营权招标方式发展的良好趋势，并根据国外优秀案例，针对发现的不足提出了解决方案。

关键词：风电；特许经营权；招投标中图分类号：TK8文献标识码：A文章编号：1000-8772（2011）12-070-03风电特许权项目与一般风电项目的主要区别表二、五期风电特许权招标状况从2003年至今,我国国家发展改革委员会牵头组织开展的风电特许权项目招投标共完成了五期风电特许权招标,确定了15个风电场特许招投标项目,总计3400M W 。

（一）中标结果702003到2007年的第五期风电特许权招标项目中标结果详见下表：2003—2007年风电特许权项目中标结果（二）综合分析1、电价方面。

第一期和第二期招标时均采用低价取胜，实际的上网电价远低于合理范围。

从第三期起，发改委改变竞标方案，降低了价格的评选权重，即采用综合评分。

第三期评标原则为“以综合评分最高的投标人为中标人”,上网电价只是综合评分要素之一,权重为40%。

第四期评标时，从投标上网电价、本地化方案、技术方案、投标人的投融资能力、项目财务方案这5个方面进行评议及打分。

投标上网电价的权重由40%降为30%。

投标人的最终得分值为各单项内容评分的加权平均值。

但是除第四期巴音项目是出价第二低的竞标人夺标外，其余仍是上网电价最低的投标商。

第五期招标在电价权重上依然保持25%的比例，但在评分体系上，则是更接近平均投标定价的得分越高。

中标价格虽然还是相对偏低，但是已经开始向合理理性回归。

2、设备本地化率。

在设备本地化率方面前三期招标提出设备本地化率最高的投标人为中标人，没有对这个数据有具体的要求和对投标人的限定。

第四期时，对设备本地化率提出了具体的要求。

即每个投标人必须有一个风电设备制造商参与，而且风电设备制造商要向招标人提交保证供应符合70%国产化率风电机组的承诺函。

这样对投标人有了一个底线。

在第五期中，标书规定，风电机组制造商作为供货商参与投标时，对于其生产的同一种机型，在同一项目上可以与不超过三家的投标人签署供货协议。

三、我国风电特许权机制存在的问题我国风电特许权项目在这五期风电特许权项目的实施过程中正在逐步成熟，尚存在一些亟待解决的问题。

（一）中标电价过低不利于风电产业及地区经济的快速发展特许权政策出台后特许权项目的上网电价比之前的风电场上网电价下降幅度达30%多，电价下降明显，但2003年如东项目中标的华睿公司投标价为0.436元/kW?h，2004年辉腾锡勒项目中标的北京国际新能源公司投标价为0.382元/kW?h，远低于正常价格。

出现这种情况是由于在第一、二批风电特许权项目中，执行的是“最低价中标”的招投标制度，投资商之间的过度竞争，使部分项目实际中标的上网电价远低于合理范围，价格发生扭曲，未能有效促进国内风电设备制造业的快速发展，不利于风电产业及当地经济的发展。

（二）项目的前期工作深度不够加大开发商难度一些项目的前期工作深度不够，中标开发商在实施过程中发现许多本该在前期工作中解决的问题实际上却都没有完成,不得不重新做起，加大了难度。

例如，惠来石碑山项目只有一个测风塔的数据,投标书中未将塔的位置标出；吉林通榆项目对于可能达到的发电容量和预计上网电量都未进行可行性研究；2005年山东即墨项目也是没有足够的测风和可领用土地面积数据,也未委托有资质的咨询单位按照国家发改委有关技术规定进行预可行性研究。

（三）未建立明确的竣工检测体系特许权项目提出了风电机组的国产化率要求。

前三批项目达到政策设备国产化率要求主要是通过在华合资企业提供产品或机组部分零部件由国内生产的方式实现的。

第一种方式实现的只是风机制造的“本土化”，并未实现技术的国产化；第二种方71（上接43页）善相关法律法规，建立能源效率水平监测体系，加大技术创新力度，争取在重点领域的节能降耗上取得突破，使双辽走上能源节约型的发展之路。

（一）加强宣传力度，提高全民节能意识。

能源消费涉及到社会的方方面面，实现节能降耗目标，必须动员全社会共同参与。

因此，要加大宣传力度和政策导向，着力营造全社会节能降耗的良好氛围，唤醒全社会的节能意识，从节约每一度电、每一滴水做起，树立节约光荣、浪费可耻的社会风尚，动员全社会都来重视、关心和支持节能减排工作，形成强大的社会合力，不断增强全民对能源等资源的节约意识，推动全市节能降耗工作向纵深发展。

（二）建立和完善节能降耗的法规和政策。

一是进一步健全完善节能的相关法规和政策，为节能降耗提供必要的法律依据，同时要明确政府节能工作的职责，建立和完善节能监督机制。

二是修订和完善主要耗能行业节能设计规范，加快制定强制性产品能效标准，包括工业能耗设备和重点工业耗能产品能效标准等。

三是制定和实施强化节能的激励政策。

主要包括制定鼓励生产和使用节能产品的税收政策以及节能型建筑的经济政策，鼓励生产和使用低油耗、低排放车辆的财税政策，并设立节能专项基金和专项奖励资金。

（三）在重点领域的降耗上取得突破。

要确保完成双辽市节能减排任务，必须抓住几个重点耗能领域的节能工作。

一是在工业领域加强对电力、石油、化工、建材和玉米深加工等行业的耗能大户实行综合治理。

二是在投资领域设立以能效大幅度提高为标准的准入门槛。

三是在运输领域鼓励发展节能环保型交通工具，开发和推广车用代用燃料和清洁燃料汽车。

总之，抓好重点领域和节能减排大户，逐步构建节约型的消费结构，才能使双辽走上能源节约型的发展之路。

（责任编辑:袁凌云）式先进风电机组的核心技术并未有效实现技术转移。

而且，部分风电特许权项目在实际运作中选择了国外高价位的大容量风电机组，与投标设计方案相差较远。

在前三期招标中，关于国产化率的要求，由于没有建立明确的竣工检测体系，在投标阶段只是一纸方案设计，投标人中标后另外对设备进行招标，部分风电特许权项目在实际运作中选择了国外高价位的大容量风电机组，与投标设计方案相差较远。

四、我国风电特许权机制的完善策略根据国际上成功案例，我国风电特许经营权应在电价权重和设备本地化率上进一步完善，充分避免低价竞标和加重我国风电装备制造业的成本压力，同时，还应该在招标的前期和后期分别做好策划和验收，从而进一步保障我国风电项目的发展，具体建议如下：（一）政府在特许期内对特许权项目进行监督和管理为了防止政府项目的失控现象,政府有权参加或检查项目公司及任何建设承包商的质量控制过程及方法,以确保建设工程符合规定的质量要求,有权要求项目公司拆除不合格的建设工程,更换有缺陷的材料,有权在完工之前的任何时间以书面方式拒收不符合特许权协议规定的任何工程、材料和设备。

如果风电场或其任何部分被发现有任何违背安全之处,政府可以限制运营。

政府有权在任何时候进入风电场以监督风电场的运营和维护。

为了满足给风电场净输出电力提供可靠系统的需要,政府以安全谨慎的方式责成他人运营维护输变电系统和配套设施。

（二）成立由政府代表和项目公司代表组成的项目协调委员会建议成立由政府代表和项目公司代表组成的项目协调委员会,对风电场的建设工程、试运行、运营及维护中所涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解。

若特许权协议项目双方产生任何争议、分歧或涉及索赔问题,则须通过项目协调委员会进行协商解决。

（三）制定相应政策对投标过低而无法正常经营的风电项目进行调控国家应制定相应政策,对那些因为投标过低而投产后无法正常经营的风电项目进行调控,如企业连续3年亏损,则对风电项目估计后进行拍卖,并重新核定其电价,以此引导风电投资企业进行行业自律。

在为风电投资者提供良好的政策环境的同时,应继续保持对风电的激励措施,并且随着风电行业的不断发展而发展。

（四）建立专项扶持资金补贴2008年出台的《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》，首次提出现金直补办法，但是是扶持力度较低，获取条件也较为苛刻，没有真的对风电产业起到推动作用，应建立专项扶持资金补贴。

小结：风电特许权政策改变了我国以往风电建设的模式，充分体现了电力体制改革过程中政府主导与市场机制相结合的风电发展新机制。

风电特许经营权在现阶段对我国风电发展产生了积极的影响，但从长远来看，其具体内容还需要不断完善，尽力避免风电特许权招标中在价格上出现的恶性竞争，避免过度追求低成本，注重国产风电设备制造水平和能力的提高，保护投资者的积极性。