论难民问题

论难民问题①

李少军

【提要】　直到本世纪,国际社会才有了明确的难民界定和专门解决难民问题的组织。按照联合国的说法,难民是指那些有正当理由害怕受到迫害,诸如基于种族、宗教、民族或政治观点等原因,离开原籍国,因而不能或不愿受到其原籍国保护的人。难民问题的产生,有复杂的原因,其中版图变更、种族冲突是比较突出的因素。面对当代严重的难民问题,联合国难民署所追求的目标是“永久性解决”。

【作者简介】　李少军,1950年10月生,中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。(北京　邮编:100732)

难民问题是一个历史悠久的世界性问题。上溯到圣经时代,受奴役的以色列人逃离埃及,就构成了一个“难民”的问题。在中世纪,异族的征服,宗教间的不宽容,都曾造成了大批“难民”。15世纪摩尔人和犹太人被赶出西班牙,就是一个著名事例。近代以来,不断发生的战争与革命,也往往有难民问题相伴随。17世纪英国清教徒为寻求宗教自由逃往新大陆,法国大革命期间贵族逃往国外,在某种意义上也可算是“难民”问题。当然,象这样使用的“难民”说法,不过是以今天的眼光来看待历史,在当时无论如何是不存在严格意义上的“难民”概念的。

“难民”正式成为一个明确的国际政治术语,成为国际社会关注和全力解决的问题,乃是现代的事情。一直到本世纪,难民的地位才有了国际公约的明确规定,在国际范围才有了专门解决难民问题的常设机构。

一、难民问题的严重性

有人认为20世纪是“全面战争的时代”,因而也造成了一个“难民的时代”。这样说是有道理的。的确,两次世界大战再加上无数次局部战争,累计造成了多达数千万的难民。第一次世界大战所造成的难民问题还比较短暂,战后这些人很快就返回家园了。第二次世界大战所造成的难民问题就严重多了。战争期间,在欧洲估计有700万犹太人以及其他民族的人被迫逃离他们的国家,有多达1200万人流离失所。在亚洲,日本军国主义的侵略迫使6000万人逃离家园。

第二次世界大战结束之后到70年代末,尽管世界难民问题依然存在,但总的来说处于比较低的水平。据统计,1963年全球难民人数为130万。1979年,在苏联入侵阿富汗之前,全世界的难民人数为570万。②然而,进入80年代,特别是冷战结束以后,由于世界不稳定地区不断增多,全球的难民人数也急剧增长。

据估计,1991年全世界的难民达到了1600万。从地理上来讲,流落于西亚、南亚、北非、中东的难民有760万;在非洲撒哈拉以南地区有540万;在欧洲、北美有240万;在拉丁美洲和加勒比地区有120万;在亚洲其他国家及大洋洲有64万。③根据联合国难民署提供的数字, 1993年,与难民署工作有关系的人口是2300万人,分布于143个国家,其中包括1640万难民,366万流离失所人口,主要是战争受害者。在难民中,有近40%在非洲, 30%在亚洲。流离失所者主要在前南斯拉夫和前苏联地区。其中最受联合国关注的地区是波黑,那里有270万战争受害者需要联合国救援。1994年,与联合国难民署工作有关系的人口达到2741万人,其中包括难民1448万,已回国者398万,国内流离失所者542万,其他受关心者352万。④

①本文的写作得益于1995年联合国难民署驻华代表处副保护官员季欣(Mireille Girard)女士赠送给我的一批很好的资料。其中的一些观点,也来自于她的讲解。

②亚当·克热明斯基:《悲惨的20世纪——难民的世纪》,波兰《政治》周刊,1995年11月8日。

③“Office of the United Nations High Commission er fo r Refugees, Th e,”M icrosoft Encarta,1994.

④UN HC R Information Paper,1994.

美国情报部门的一份报告认为,近10年来,全世界需要人道主义援助的人数几乎增加了60%。1993年全世界依靠国际人道主义援助生活的人数为4500万,1995年的数字尽管有所下降,但仍有4100万。据该报告提供的数字,1995年世界各地逃离家园但仍留在国内的人有2200万,逃往国外的人有1600万。①

美国难民委员会1995年的《世界报告概况》列出了1995年底人数最多的几类难民:巴勒斯坦在国外的难民为320万,此外至少还有85万人处于“类似难民的境地”;阿富汗在国外的难民为330万,在国内的流离失所者为50万,还有10万人处于“类似难民的境地”;卢旺达在国外的难民为150万,国内的流离失所者为50万;波黑在国外的难民为90.5万,国内的流离失所者为130万;利比里亚在国外的难民为72.5万,国内的流离失所者为100万;伊拉克在国外的难民为62.29万,国内的流离失所者为100万,还有3万人处于“类似难民的境地”;苏丹在国外的难民为44.81万,在国内的流离失所者为400万。

该报告还列出了收容难民最多的国家和地区,其中伊朗收容了207.5万阿富汗难民;扎伊尔收容了133万卢旺达、安哥拉、布隆迪等国的难民;约旦河西岸—加沙地带收容了130万巴勒斯坦难民;约旦收容了129.5万巴勒斯坦和伊拉克等国的难民。此外,巴基斯坦、坦桑尼亚、几内亚、俄罗斯等国都收容了较大规模的难民。②

二、难民的理论界定

“难民”(refug ee)是个源于法语的词汇。它的基本意思是指逃到国外以躲避危险和迫害的人。在当代,对难民的界定主要是以联合国的说法为准,因为国际社会对世界范围的难民的救援是以联合国为中心,而联合国的救援工作又是以有关难民的界定为标准。从这个意义上来说,难民的理论界定涉及的是一个非常现实的问题,即国际社会应该对什么样的人提供帮助。

国际社会关于难民的界定是有一个演变过程的。在这方面,联合国先后产生过两个基本文件,即1951年关于难民地位的公约和1967关于难民地位的议定书。

1951年公约的适用范围较窄,在时间上它仅适用于1951年1月1日以前发生事件所造成的难民,而该公约的签字国在地理上又把它限定在欧洲。随后的历史发展进程表明,难民潮决不仅仅是第二次世界大战及战后之初的一种欧洲现象,它可能发生在世界上的任何不稳定地区。随着新的难民群体的不断出现,国际社会的成员感到需要有新的适应新的难民形势的公约。

联合国1967年关于难民问题的议定书就是在这种情况下产生的,它废除了1951年公约的时间界限,使之成了一个真正普遍的公约。截止到1994年4月,有118个国家成为了这两个文件的缔约方。另外各有4个国家只是其中一个文件的缔约方。其中美国就只加入了1967年的议定书。联合国关于难民的两个文件确定了对待难民的标准,规定了难民的地位和他们应享有的权利和义务,包括他们的法律地位、就业以及福利等。

按照联合国的界定,所谓难民,是指那些有正当理由害怕受到迫害,诸如基于种族、宗教、民族或政治观点等原因,离开原籍国,因而不能或不愿受到其原籍国保护的人。③

1969年,出于解决非洲难民问题的需要,非洲统一组织制定了一个体现非洲难民特殊性的公约(OAU Co nventio n Gov erning The Specific Aspects o f Refug ee Problems in Africa)。该公约扩大了有关难民的界定,即难民的产生不仅是政治迫害的结果,其原因还包括外来侵略、占领或外国统治,或是发生了导致其原籍国发生严重动乱的事件等。

1984年,中美洲国家在一项有关难民的宣言(Ca rta-g ena Declaratio n o n Refug ees)中亦采纳了非统组织的说法,此外还加上了一条“大规模侵犯人权”。④

随着时间的推移,国际社会保护难民的范围在不断扩大。后来,那些因战争、内乱、饥荒而流离失所的人(displaced people),尽管没有离开原来所属的国家,也取得了类似难民的待遇。这些人也能得到难民署的帮助和援助。

从有关难民的界定出发,我们可以在总体上区分难民与非难民。正如联合国难民署的一本出版物所指出的,世界上的大多数居民的权利和人身安全可以依靠他们的政府或国家机构来保护,即使这样的政府或国家机构不完善。然而,难民却不能这样做。他们逃离自己的祖国,要么是因为他们国家的政府滥用权力,他们害怕受到迫害;要么是因为他们的国家或政府无力保护他们。难民与其他需要人道主义援助的人的不同之处在于,他们需要国际性保护。⑤

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⑤UN HCR:The State of th e W orld's Refugees(1993),p10-11.

UN HCR:Th e State of the Wo rld's Refugees(1993).Penguin Book s,1993,p10-11.

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美联社1996年5月9日电。

美联社1996年4月5日电。