中国草原的现状和发展对策

第一部分: 可持续草地和家畜管理系统

发言人: 贾幼陵，中国农业部畜牧兽医局

中国草原的现状和发展对策

农业部总经济师 贾幼陵

（2003年11月23日）

各位领导，各位专家，女士们，先生们，大家好！

今天，由世界银行学院、世界银行东亚农村社会与经济发展局和甘肃省人民政府共同举办这次国际研讨会，就中国西部草地管理和畜牧业可持续发展问题进行研讨，互相学习，交流经验，共商对策。这次会议的召开，对加强中国西部地区草原保护与建设，促进畜牧业可持续发展，必将起到积极的促进作用。下面，我就中国草原的现状和发展对策谈几点看法。

一、中国草原的现状

中国是一个草原资源大国，天然草原面积近4亿公顷，约占国土总面积的40%，仅次于澳大利亚，居世界第二位。但人均占有草原只有0.33公顷，仅为世界平均水平的一半。草原是中国面积最大的绿色生态屏障，是牧民赖以生存的基本生产资料，也是我国少数民族的主要聚居区。加强草原保护与建设，对维护国家生态安全，促进牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，保持边疆安定和社会稳定，实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。

上世纪末，中国政府提出了实施西部大开发战略，并把生态建设放到了突出的位置。草原是我国西部地区的主要植被，占西部地区绿色植被总面积的79％。草原保护与建设是国家生态建设的重要内容，在实施西部大开发战略中具有重要的战略地位。然而，由于我国草原超载过牧的问题还很严重，乱采、乱挖、乱垦等破坏草原的现象时有发生，草原鼠虫害还未得到彻底的防治，造成草原退化不断加剧。目前，我国90％的天然草原都有不同程度的退化，每年还以200万公顷的速度扩展。草原生态环境的持续恶化，造成沙尘暴、水土流失等危害日益加剧，不仅制约着草原畜牧业的发展，影响农牧民收入的增加，而且直接威胁到国家生态安全，甚至影响到整个国民经济的可持续发展。加强草原保护与建设已经到了刻不容缓的地步。

二、中国草原保护与建设取得的成就

长期以来，各级草原工作者和广大农牧民在投入严重不足、基础十分薄弱的困难情况下，坚持不懈地开展着草原保护和建设工作，为改善草原生态环境付出了艰苦的努力。改革开放以来，特别是近几年，党中央、国务院对加强草原保护与建设采取了一系列重大战略措施。地方各级政府也把草原工作放到十分突出的位置。全国草原保护与建设工作取得了重大成就。

（一）草原法制建设取得新突破

《草原法》是规范草原保护和建设行为，打击草原违法活动的锐利武器。1985年，全国

人大常委会颁布了《草原法》。这部法律的实施，对加强草原的保护、建设和合理利用，维护和改善生态环境，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深化和市场经济的发展，原《草原法》已经不能适应新形势下草原保护管理的需要。为此，针对当前草原保护与建设工作面临的新形势和新情况，农业部积极配合国务院法制办和全国人大开展了《草原法》的修订工作。经过多年的努力，新《草原法》于2002年12月28日经全国人大常委会通过，并于今年3月1日开始施行。

新《草原法》在认真总结原《草原法》实施17年来的经验，并借鉴国外立法先例的基础上，充分考虑目前我国畜牧业发展和草原生态保护与建设的实践，进一步建立和完善了更加适应市场经济发展和生态保护的法律制度，并在执法机构建设、草原建设投入和处罚力度等方面取得了重大突破。新《草原法》的出台，为全面推进依法治草进程提供了强有力的武器，对实现草原资源永续利用和畜牧业可持续发展具有十分重要的意义。

（二）草原重大政策不断完善

政策是加强草原保护与建设，促进牧区经济发展的重要保证。我国政府历来高度重视草原保护管理工作，制定了一系列方针政策，有利地促进边疆牧区的经济发展。针对草原在生态保护中的重要地位和草原不断退化的严峻现实，在总结各地实践经验的基础上，去年9月18日，国务院印发了《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发【2002】19号，以下简称国务院19号文件），提出了加强草原保护与建设的任务和目标，确立了基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等重大制度，制定了切实可行的工作措施。

这个文件是建国以来第一个专门针对草原工作出台的政策性文件，也是指导今后草原保护与建设工作的纲领性文件，草原保护与建设工作已经被提到经济社会发展的突出位置，充分体现了党中央、国务院对草原工作的高度重视，标志着草原保护与建设工作从部门行为全面提升为政府行为。

（三）草原承包责任制不断推进

草原家庭承包制是我国在牧区的一项基本政策。党的十一届三中全会以来，为适应生产力发展的要求，牧区对畜牧业经营体制进行了一系列的改革和探索。在实行牲畜作价归户、户有户养的牲畜承包制的基础上，又先后实行了以家庭承包经营为主的多种形式的草原承包制，极大地调动了广大农牧民保护草原和发展畜牧业的积极性，收到了明显效果。近年来，各地为推进和完善草原承包责任制，制定了一系列办法和措施，如内蒙古、新疆、青海、四川、黑龙江等省区都出台了一系列有关草原承包的规定和制度。农业部也明确要求，要以草原建设项目为依托，全面推进草原承包责任制。目前，全国已承包草原面积30多亿亩，约占可利用草原面积的70％。其中，承包到户的草原占承包总面积的68％。草原家庭承包制的不断完善和深化，为全面加强草原保护与建设奠定了坚实的基础。

（四）草原监督管理机构的法律地位得到确立

草原监督管理机构是各级人民政府依法保护草原的主要力量。但是，长期以来，草原监督管理机构不健全，法律地位不明确，很不适应草原保护工作的实际需要，很多破坏草原的案件得不到及时查处，草原所有者和承包经营者的合法权益得不到有效的保护。新《草原法》对草原监理机构的地位和责任作出了明确规定，国务院19号文件也对加强草原监理工作提出了明确要求。今年4月，经中编办批准，农业部正式成立了草原监理中心，为正局级事业单位，编制40人。目前，农业部草原监理中心的筹建工作已经完成，各项工作已步入正轨。农业部草原监理中心的成立，是草原执法体系建设的重要突破，同时有效带动了地方草原监理机构和队伍的建设。