政府职能转变

从政府机构与政府预算成本的相互关系出发，来分析政府规模扩张的原因。

公共选择学派的代表人物尼斯坎南，运用“经济人”假设，对政府规模扩张做出了解释。

他认为官僚作为“经济人”，会按照“成本——收益”原则，在政治领域中追求自己的最大效用，把个人利益放在首要地位。

官僚追求个人利益，表现为对政府预算的追求，由于部门权力与该部门控制的资源规模成正比，所以，官僚为了争取更多的预算，总是希望不断扩大本机构规模及,其权力，从而导致政府支出不断增长和政府规模(用政府财政收入占GDP的比重来测度)不断增大。

这就是著名的“帕金森定律”所描述的情形：即“无论政府的工作量是增加还是减少，政府机构和人员总是按同一速度在增长”。

而为了抑制政府规模的扩张态势，必须将注意力集中在决定政治决策过程的规则和程序上，通过精简机构，来改变现行政治与官僚制度，控制政府规模膨胀。

上述研究，留给我们的基本印象就是政府规模适度的标准，应当是“小政府、大社会”模式。

但是，政府规模到底多大或多小，才算是合理的，人们至今没有找到一个判定标准，因而人们关于小政府的认识，也并没有给政府机构改革带来我们预期的效果。

相反，在实践中，我们常常看到，如果一味追求小的政府规模，不仅会漠视社会对政府的实际需求，而且也会忽略政府应当具备的责任和效率。

这也正是每次机构精简之后，政府规模又开始不断扩大的原因。

因为如果不这样的话，就难以满足社会对政府规模的实际需求，甚至造成众多的社会问题。

这一事实表明：在政府规模的适度问题上，仅靠机构数量和人员编制数量的减少，还不能够使政府规模得到有效的控制，机构和人员编制数量的多少，只是政府规模的外延表现形式，它并不能够全面地反应政府的实际规模。

所以，单纯考察政府的外在规模，不足以说明政府规模适度的实质。

由于政府规模的大小，总是与社会需求密切相关，政府规模随着社会需求的增长而不断增长具有必然性。

因此，必须从政府内在规模与外在规模的相互关系调适中，来研究政府规模的合理建构。

这是因为，政府规模的建构，本身就是一个复杂的社会系统，政府职能的履行和行政权力的行使，决定着政府机构设置与人员配置的状况。

体现为：其一，政府职能和行政权力是通过宪法和法律来确定的，政府机构层次与机构类型的设置，必须在宪法限定的范围内来进行。

其二，政府职能专业化，是设置政府机构和配置人员的前提和基础。

为了提高效率，减少重叠，政府机构设置应当按照机构履行的相应职能并授予相应的权力。

其三，政府职能和行政权力层层分解与合理配置，是使政府内部纵横交错的各种机构，成为一种井然有序，协调运行的组织系统的重要条件。

其四，转变政府职能，调整行政权力，是精简政府机构，定位政府规模的根本途径。

可见，政府的内在规模，决定政府的外在规模。

要合理界定政府的适度外在规模，必须首先定位于作为政府内在规模的质的规定性，即政府的基本职能。

事实上政府外在规模的扩大，与政府内在职能理论的发展密切相关。

自从亚当·斯密提出“看不见的手”原理之后，经济学家、政治学家都强调政府规模要尽可能小，“管得最少的政府是最好的政府”，“效率市场之功能与政府权威无关”。

政府的主要作用是提供公共产品和解决市场外部性。

到了19世纪末，政府的职能扩大到了再分配领域，并随着转移支付在政府支出总规模中的比例不断提高，政府的规模也不断扩大。

对此，公共选择理论曾用“梅尔策——理查德”模型作出相应的解释。

即随着“为社会中承受能力差的阶层”提供社会保障成为政府的基本职能之后，转移支付的受益者必然支持政府规模的增长，收入低于中位数的所有选民都赞成增加政府的转移支付能力。

因此，“增加收入的平等性和扩展投票权，是政府规模增大的基本原因”¨J。

从20世纪30年代起，凯恩斯的《就业、利息和货币通论》发表之后，政府职能又进一步扩大到稳定和管理宏观经济领域，政府通过财政政策，扩大开支来干预经济领域，刺激经济发展。

自此，资源配置、进行收入和财富的再分配与稳定经济发展，成为政府的三大基本职能。

而随着政府职能的扩展，政府规模也必然相应地随之扩大。

但是，由于政府外在规模的扩大，受政府内在规模的限定，并与社会经济发展对政府机构的需求性服务保持一致。

因而，政府外在规模的扩展，应当体现为：与政府职能相一致的结构性扩展，而非与政府职能相悖违的总量性扩展。

对此，著名的经济学家马斯格雷夫和罗斯托曾用经济发展阶段来阐释政府规模的结构性扩展”j。

他们认为，在经济发展的早期阶段，政府加大对社会基础设施的投入，是现代化加速发展的必要条件。

因为在这一时期，政府必须为经济发展，提供必要的社会基础设施，如公路、铁路、桥梁、环境卫生、法律秩序和教育等，这些公共投资对于经济和社会发展处于早期阶段的国家步入“起飞”阶段，是必不可少的前提条件。

而当经济发展进入中期阶段后，政府的职能，开始转向弥补市场失灵和消除市场经济的外延性，从而要求政府部门加强对经济的干预。

当经济发展再次走向成熟阶段时，政府职能随之转变为加强对社会福利的再分配功能，并扩大文化教育，卫生保健，社会福利等方面的公共服务和支出。

上述关于“公共支出增长的发展模型”，向我们揭示了两大原理：其一是随着社会经济的发展，政府管理公共事务的职能13益扩大，因而政府规模亦呈现出不断增大的态势；其二是政府规模的扩展与增大，属于由政府职能所规定着的结构性扩展，而非撇开政府职能的总量性扩展。

因此，为其政府职能所规定着的政府适度规模，也不能偏大或偏小。

“拉弗曲线”表明：政府规模过大，必然导致税率偏高，而税率过高，就可能导致税基下降，进而影响GDP的增长速度和整个经济社会发展的水平。

奥尔森亦利用许多国家政府支出占GDP的比重和经济增长率之间的相互关系，从反面证明，政府支出占GDP比重最低的国家，不仅不是世界上经济增长速度最快的国家，反而是世界上最穷的国家H1。

因为，这些国家希望政府履行职能来界定清晰产权，保护个人财产，但是较小的政府支出规模却不足以实现这个目标。

运用这一原理，来分析当代中国改革开放以来所进行的五次政府机构改革，我们可以看到，尽管政府机构改革存在着一定的弊端，甚至因为各种综合因素的影响，而没有完全达到预期的效果。

但是，基本的改革定位却体现为：与政府内在职能规模相一致的政府外在规模的结构性调整，使政府规模呈现出与社会经济发展需求逐渐吻合的趋势，进而在“政府主导型市场经济”模式下，推动经济与社会的不断发展。

1982年的机构改革，主要是针对当时臃肿的管理机构，已经不能较好地履行改革开放和经济社会发展所需要的政府职能。

因而通过改革，下放经济管理权限和财政收支权限；下放人事管理权限；提出干部“四化”方针，并建立正常的干部离退休制度。

同时，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了总体素质。

经过这次改革，国务院机构由100个变为61个，编制减少2．1万人。

1988年的机构改革，主要是针对第一次机构改革后机构增加又有所反复，中央决定将改革深入下去，继续下放权力。

转变职能，精简机构和人员，提高行政效率，克服官僚主义。

逐步理顺政府同企事业单位、人民团体关系。

此次改革，第一次明确提出了转变政府职能的要求，对以后的行政体制改革产生了重要影响。

经过这次改革，国务院机构由76个变为66个。

编制减少了9700多人。

1993年的机构改革，主要是在党的十四大确立“建设有中国特色社会主义市场经济”后进行的一次行政体制改革和政府机构改革。

本次改革首次将“适应社会主义市场经济发展的要求”作为机构改革的目标。

要求按照市场经济的要求，实行政企分开，加强政府的宏观调控和监督管理功能；强化社会管理职能，减少了具体审批事务和对企业的直接管理。

经过这次改革，国务院机构由66个变为40个。

1998年的机构改革，主要是为了进一点推动经济体制改革，促进经济和社会发展，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。

切实将政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务上来。

因而再次提出“转变政府职能”和“精简政府机构”的要求。

本次改革也是建国以来规模最大、力度最强的一次行政体制和政府机构改革。

经过这次改革，国务院机构由40个变为29个，全国各级党政群机关精简行政编制115万名，初步形成了有中国特色的行政管理体制”.如果说，前四次改革主要是针对政府规模的增量性扩展，侧重于从外在规模的数量上来精简政府机构，实现“机构与职能相匹配”的话，那么2003年的政府机构改革，更注重从政府职能转换的视角未对政府规模作出完整的结构性调整，改革的重点不在于强调政府机构精简，而是着重于适应经济、社会发展需求的“政府职能与规模的匹配性”。

这主要表现为：(一)在理论创新上，从不断深化认识政府与市场、政．府与社会的关系上，提出了构建公共服务型政府的新理念。

构建服务型政府不仅意味着政府管理理念的根本变革，而且，意味着对政府管理模式的重新解构。

它要求政府从以“国家干预理论”为基础的管制型政府，转移到以“民本理念”为基础的服务型政府。

实现由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变。

在服务型政府价值理念的指导下，政府职能转换是一种必然的目标选择，政府的主要职能是承担保持社会总需求与总供给动态平衡的职责，健全市场法规，制定公平规则、弥补失常失灵，组织与实现公共产品供给和完善社会保障∞J。

(二)在体制创新上，它体现为以“结构——功能”一致性为基础的政府管理体制创新。

此次改革，在前几次改革经验的基础上，提出了我国行政体制改革的目标是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，以建设服务型政府为主题，以转变政府职能和推行依法行政为重点，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共行政体制。

使各级政府优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，满足社会的公共需求。

(三)在技术创新上，提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高政府行政效率，降低行政成本。

(四)在机构设置上，要求在精简机构的基础上，从强化政府的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能要求出发，适应深化国有资产管理体制改革的需要，设立国务院国有资产监督管理委员会；适应完善宏观调控体系的需要，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；适应健全金融监管体制的需要，设立中国银行业监督管理委员会；适应继续推进流通管理体制改革的需要，组建商务部。

适应加强食品安全和安全生产监管体制建设的需要，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局。

同时，不再保留国家经济贸易委员会、对外经济贸易合作部。

可见，五次机构改革，在政府适度规模的构建上，并不是一味地追求精简机构，缩减人员“小政府”模式，而是体现为“为经济、社会发展需求所决定，与政府职能转变相一致”的政府外在规模的“结构性调整”。