新公共服务理论

新公共服务理论

新公共管理理论（或管理主义）是20世纪七、八十年代以来公共行政领域最为引人注目的理论。它是指包括重塑和新管理主义在内的一系列思想和实践活动。最近，以美国亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇为代表的新公共服务理论则在对新公共管理理论进行批判的同时，建构出了一套比较系统和完善的理论体系。

一、新公共服务理论产生的背景

（一）新公共管理理论的缺陷。

新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。

新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。

（二）新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。

与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：（1）新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立

在个人自利基础上的新公共管理理论。（2）新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3）新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

（三）新公共服务理论产生的基础理论

1．民主社会的公民身份理论：

认为国家与公民之间关系的主导模式是建立在这样的思想基础之上的，即政府的存在就是要确保一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能够根据自身利益作出选择。

近年来的政治学和社会学理论研究，都提倡复兴和更为积极的公民参与、公民权利与责任。如巴波、曼斯瑞奇、培特曼、桑德尔等人都提出过这一观点。其中桑德尔是这样指出的：“关于州政府和公民之间关系比较普遍的模式是建立在这一思想基础上：即政府的存在是为了确保公民可以选择通过一定的程序（如投票），将他们的私利与社会利益相一致，保护个人权利。显然，这一观点将公共选择经济学理论与新公共管理理论相结合。”〔2〕同时，桑德尔还提出了一个关于公民权利与责任民主化选择理论的观点，在这一观点中，公民个体更加积极地参与了政府治理。这一观点认为：通过长期和广泛的观察，由于公民对公共事务的认知和归属感的建立，集体意识的形成，以及危机时刻将自己的命运与社会命运相结合的认识，公民超越了私利而关注的是公共利益。

与此认识相一致的是柯因和斯缔文斯，他们认为行政人员应该把公民看作是公民而不仅仅是投票者，不仅仅是客户、顾客或消费者；他们应该和政府共享权威、减少对公民的控制，行政人员应当相信协作的功效。而且，与功利主义者要求更高的效率相反，柯因和斯缔文斯认为公共管理者应当追求更高的责任心和增加对公民的信任。这一认识直接巩固了新公共服务理论。

2．社区和市民社会模型：

认为在市民社会中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式参与进来，而这种方式便是社区建设和民主本身的实质。认为政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上就在于帮助创立和支持“社区”。

此外，近年来，美国关于社区和市民社会的思想和理论又再次成为理论研究的热点问题。主要政治党派的政治领导者，不同阵营的学者，畅销书的作家和受欢迎的评论家，都非常关注社区与市民社会。他们不仅认为美国的社区环境恶化了，而且失望地认为需要思考社会所面临的各种新的问题。尽管美国社会中的多样性不断地增加，也许正是因为如此，社区被认为是产生整合和融汇各种思想的主要途径。在公共行政领域，关于社会的需求表现为政府的角色，特别是地方政府的角色，确实需要帮助创造和支持“社区”。