领导干部如何处理对上负责与对下负责的关系

【专题名称】管理科学

【专题号】C3

【复印期号】2008年05期

【原文出处】《党政干部论坛》(武汉)2008年2期第26～27页

【作者简介】王新国，湖南省衡山县委常委。

对于地方各级领导干部来说，“上”和“下”是个相对的概念。在纵向领导体制架构中，某一层次的领导者，相对于居于这一领导层次之上的各级组织和领导来说是“下”，而对于居于这一领导层次之下的各级组织和干部群众来说又是“上”。对上要服从，对下要服务，也就是说都要负责。如何处理好对上负责与对下负责的关系，是各级地方领导干部必须面对的现实问题，本文试图就此作一个初步探讨。

一

所谓对上负责，是指处于某一层次的领导机关和领导者维护处于其上的各级领导机关及其制定的政策法规的权威、执行其指令并对其负责，通常指下级服从上级。而对下负责，则是指处于某一层次的领导机关和领导者维护处于其下的各级机关和干部群众的利益并对其负责，通常指上级对下级负责。

对上负责与对下负责所指的对象不同，它们之间是一个什么样的关系?是相互统一，还是相互对立呢?从根本上来讲，党的宗旨是全心全意为人民服务，党始终代表着最广大人民的根本利益，除了人民的利益，各级组织和各级领导干部都没有其他任何私利，这就决定了党和国家的利益等于人民的利益，对上负责和对下负责是统一的，目标是一致的。中国共产党建党86年来的革命和建设实践也证明了这一点。毛泽东同志早在1945年中共七大政治报告《论联合政府》中就强调“向人民负责和向党的领导机关负责的一致性”。邓小平同志在1987年党的中央工作会上作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中尖锐地批评“把对上级负责和对人民负责对立起来”的错误倾向，江泽民同志在“十六大”报告中郑重指出：必须把对上级负责和对群众负责统一起来，决不能把两者割裂开来、对立起来。因此，对各级领导干部来说，对上负责与对下负责必然也从来都是辩证统一的，不可分割的。对上负责就是为了更好地对下负责，对下负责是对上负责的出发点和落脚点。

二

虽然对上负责与对下负责是辩证统一的，并不矛盾，但在现实生活中有时会因人为原因、客观因素或认识差距割裂两者的统一关系，造成一些矛盾，特别是一些领导干部对上负责要做得好些，对下负责要做得差些；对上负责主动些，对下负责被动些。具体表现在以下几个方面：

一是唯上。一种是机械式的唯上。有的领导干部对上级的指示、意见，也搞“两个凡是”：凡是上级领导讲的都是对的，凡是上级要求做的坚决照办。不管是否合理、合情、合时，不管切不切合实际，一味机械执行。结果在某些地方出现了这么一种现象：领导批示的权威性大于政策，政策的权威性大于法律。有的地方和单位，对上级下达的各项任务、指标，明知自己做不到或不能全部做到，就是不敢向上级提出意见和建议，唯唯诺诺，唯命是从。上世纪90年代的教育“两基”达标，有的县是村村搞建设、处处建学校，结果有的因仓促上马，规划、质量都很差，有的没有因地制宜，不到几年新建的学校就废弃了，到现在债务还没有还清。另一种是迎合式的唯上。有的领导干部受扭曲的权力观、政绩观影响，把“密切联系群众”篡改为“密切联系领导”，并把对上负责演变为“对上迎合”，工作中“不怕群众不满意，就怕领导不注意”，热衷于搞形式主义、形象工程、标新立异，甚至弄虚作假、瞒上欺下。例如有的地方搞农村产业结构调整，只讲轰动效应，不管农民是否真正增收，专门吹泡泡、假汇报、弄假典型。这两种“唯上”的表现，都是与人民利益相背离的，长期下去必然影响党的执政基础。

二是唯下。也有两种：一种是打着对下负责的幌子行本位主义之实。有的往往只考虑本地区、本部门局部的利益，不顾全局利益，甚至为了局部乃至个人的利益，搞“上有政策，下有对策”，对上级乃至中央的政策阳奉阴违，百般抵触，使上级一些好的政策精神落不到实处。一种是片面、狭隘的群众观。有的领导干部不善于、不愿意作深入的调查研究，管窥蠡测，以偏概全，把片面之词当作群众呼声，把少数群众意见当作大部分群众想法，自以为是群众利益的代言人，和上级对着干，与上面的政策南辕北辙，明义上是对下负责，实际是对上、对下都不负责。

三是唯虚。主要有三种表现：一是领导机关和领导干部在制定规章和政策时，事先调查研究不充分，掌握的情况不全、不实，仅凭上级要求和通过层层加工报上来的情况来制定政策，结果出台的政策既不符合“上”，也不适合“下”；二是有些上级机关对下级反映的问题、提出的建议、工作中碰到的自身没有职权解决的难题，不调查、不研究、不答复，一味地把矛盾往下推，出了问题却把“板子”全打在基层；三是有些机关喜欢搞不切实际的达标检查、目标考核，明明知道下级做不到，汇报情况有水分，仍偏听偏信并乐此不疲，一味地要求人家做这做那，却不知道自己做了些什么。现在的上访人员和上访群体这么多，社会矛盾这么难处理，除其它因素外，与有些领导机关和领导干部工作太虚不无关系。比如涉军群体，实事求是地说，对这一群体有明文政策规定的待遇已经全部落实，而他们所提出的诉求大多超越现行政策范围，基层反复做工作做不通，上面又没有一个明确的政策依据，究竟怎样才能满足他们的诉求、让他们息访?又如城镇兵安置问题，如今国有集体企业已全部改制，党政机关又是凡进必考，到底安排到哪里去?大家左右为难。再如中央出台的良种补贴、粮食补贴、农村义务教育“两免一补”等各项惠农政策应该说是深受欢迎的，但基层由于经费紧张、税费老欠、债务等实际问题往往使政策打了折扣，作为处于中间层的领导机关和领导干部来说，严格维护中央政策权威当然没有错，但基层的这些困难和问题谁来解决?这对处于这个层次的领导干部如何处理对上与对下关系是一个考验。

三

怎样避免出现上述三种现象，是每个做具体工作的领导干部都要认真考虑的现实课题，尤其在县一级是一个很难把握的问题。处理得不好，要么有损党和政府的形象，上级机关和领导不满意；要么有损老百姓的切身利益，引发社会矛盾，影响社会

稳定，下级机关和老百姓会怨声载道。领导干部要做到对上负责与对下负责的辩证统一，我认为要在以下四个方面下工夫。

一是树立正确的权力观、政绩观。现在一些干部在处理“上”与“下”之间的关系上有些偏“上”，主要原因就是权力观发生扭曲。要通过加强教育，使各级领导干部牢记党的性质和宗旨，打牢为民负责、一心为民的思想根基；要完善干部考核、任免制度，注重领导干部服务对象的反映，重视民意支持率，使那些只知“对上负责”、不愿对下负责的干部没有市场。从而让领导干部始终牢记手中的权力是人民赋予的、政绩是要人民认可的，干事情不能只往“上”看，更要往“下”看，要看“群众满不满意、群众赞不赞同、群众拥不拥护、群众答不答应”，坚决克服形式主义、官僚主义倾向，杜绝政绩工程、形象工程、面子工程。

二是养成求真务实的工作作风。实事求是是解决对上负责与对下负责问题的最好法宝。一方面，制定政策、决策要实事求是。既要认真研究领会上级政策精神实质，又要深入调查掌握本地、本部门的具体情况，同时还要善于创造性地开展工作，找到“上”与“下”的最佳结合点，从而出台既符上级“意图”，又服本地“水土”的科学政策、决策。另一方面，执行政策、指示要实事求是。既不能断章取义、片面甚至刻意错误领会上级机关或领导意图，也不能偏听偏信、把个别群众利益当作广大人民群众利益、把局部利益当作整体利益、把眼前利益当作长远利益。在准确地把握“上”、全面地了解“下”的基础上，坚持做到不唯上、不唯下、不唯虚，只唯实。

三是构建内外配合的监督体系。领导干部处理对上负责与对下负责的问题，其实就是一个如何运用手中权力的过程。解决这个问题，强化监督是一剂最好的方子。内，要完善监督网络，不断创新方式加强纪检监察机关、上级对下级、班子成员之间的监督；要拓宽监督范围，把监督内容从本级政策、决定的研究制定延伸到对上级政策、决策的执行与落实等权力运行的各个环节，既要看是否依法行政、依政策行政，也要看是否权为民所用、利为民所谋。外，要强化舆论监督，创造机会让舆论参与监督、深入监督，把它作为领导干部运用权力是否不偏不倚、处理对下与对下关系是否恰到好处的“镜子”和“鞭子”；要扩大群众监督，政策要公之于众、决策要问之于众、意见要听之于众，要不怕群众监督，更要主动接受甚至邀请群众监督，真正把“下”的要求吸收进去。

四是建立上下贯通的沟通机制。有时在实践中我们发现，明明一个好的政策，下面却不领情；上面要求下面做的事，下面却不愿去做；下级对上级提出的合理要求，上级却不能满足；上级的多头规定，下级无所适从，等等。这就要求领导干部在处理对上与对下关系时要善于沟通。对上，要敢于和善于通过各种渠道、以各种形式反映下面的实情，使上级愿意听并接受下级的意见和建议。对下，要甘当解说员，多做解释说服工作，善于将上级意图变为下级及广大群众的自觉行动；要甘当小学生，多走群众路线，多从群众中汲取智慧和建议，当好群众代言人，决不能推卸逃避责任。同时，要创新形式在我们现有的体制机制内建立一个联系紧密、反馈及时、运转协调的纵向沟通渠道。 ^