墨尔本2030发展规划

墨尔本大都市区战略规划的历史经验和现行实践凯文·奥·科纳墨尔本大学城市规划教授摘要：对大都市区的发展进行规划具有较长历史时期，起初是细心关注居民点的水利服务，经过50多年的发展，其开始对经济、社会和环境统筹考虑。

墨尔本2030就反映了其最新进展，它通过城市增长边界限制蔓延、鼓励多样化的居住方式使指定地区得到增长等来描绘未来宏观蓝图。

它的范围拓展到交通，并对与供水相关的环境问题尤其关注。

本文将回顾该战略，概述其关注的地区，强调实施战略可能遇到的困难。

这些困难将引起对管理城市地区长期增长的反思。

墨尔本在管理其城市发展方面有悠久的历史传统，其基础早在1850年立市之初时就已确立。

从黄金、羊毛和小麦流转中获得的收入使墨尔本有能力完善城市基础设施。

墨尔本的第一轮规划中CBD呈现方格网状，与其旁边的港口（当时就在河边）并排，并与它南面和西面的两个主要火车站连接。

紧邻CBD南面和西面的是开畅的公共空间。

宽畅的法式林荫大道一直通往南面、西面和北面。

这些要素都可在图1（1980年代拍摄）中找到。

另外很明显的是城市特色商业有末端，它随着主要的办公楼群延伸到西边，也就是邻近原来城市港口的所在地。

该CBD的规划方案为工程师和以后的规划师们的工作奠定了基础，他们可以在更大的都市区范围里为居住、工业和商业创造物质空间。

图 1.墨尔本CBD（照片顶部的南面）发展中的墨尔本基础设施规划在1890-1920年间，两类非常重要的基础设施的修建，使得规划方案扩展到大都市区范围。

它们是给排水网络的修建和郊区铁路系统的延伸和电气化。

在供水方面，遵循英国在城市中同时期的做法，成立了专门机构来负责供水、管网、污水收集和处理。

为使公共卫生达标，该机构曾有权力控制居住和工业选址，因为后者需要经过许可，建设和开发也需要连接给排水网络。

在铁路运输方面，州政府成立了基金来修建和管理电气化郊区线路，线路沿着6个主要的轴线方向延伸到现有郊区住宅格局之外很远的地方。

随着这两类物理网络就位，维多利亚州政府在随后的100年间，使得具有放射状基础设施网络的大都市区逐步浮现。

这些决策的效果可以在墨尔本1928年的空间范围图上看出，它由1840年时一个非常小的核心区向外蔓延而成。

图2 墨尔本1928年城市范围100万人口0 30kms比例尺：来源：环境与可持续发展系该时期，内城核心区人口密集，因为它提供了所有的工商业就业岗位，但郊区铁路系统对居住区位决策已产生影响，尤其两条西南方面和一条朝东方向的线路已开始向外延伸，受这些新线沿线购买独立郊区住宅的机会的影响，人们纷纷被吸引过去。

显然，东部和南部比西部和北部更受欢迎。

这些位置不只是因水源保护地带来的供水便捷和铁路所提供的服务，而且南部和东部起伏的地势比平坦的西部和北部更具吸引力。

西部的工业集群也阻碍了当地居住开发。

奠定基础：1920年代正如表1所示，墨尔本战略规划的正规做法是逐步完善的。

战略规划起步阶段是应对上世纪早些时候就已出现的增长，并于1922年由城市规划委员会（Town Planning Commission）首次发布。

该规划识别了若干核心问题以及当地应就1920年代后期出现的变化予以应对。

从1922年到最新一轮的2002年战略规划，墨尔本战略规划主要涉及三方面的主题。

第一，对新的远郊区或外围的住宅和人口增长进行管理，诸如允许多大、如何配合各方面服务需求的增长等。

第二，关注对既有郊区的组织，在各个时期努力建立活动中心、地区中心集聚点或节点等各时期提法有所不同的专门场所，它们是公共和商业服务的中心，可以提高这些坐落在郊区社区的可达性。

第三，关注中心城区的规模和功能的复合性。

它是城市发展的起点，但随着在边缘区或更远郊区兴建新的活动中心，以及有些活动中心追随人口变动的趋势搬离，它的功能发生了变化。

在过去80年或稍后的大都市战略规划中，有时候对这些问题很关注，因而控制和管理很严，而在其余时期管理则很松懈。

此外，有段时期，权力主要在中央机构（尤其对于供水和运输系统而言），而在其它时期，地方市政当局（公众咨询机构）是权力的主要来源。

这些做法跨越了许多功能。

下面的分析尤其关注人口、住宅和工作区位等这些与都市区城市形态有关的争论以及采取的措施。

表1: 墨尔本规划历史1922 –墨尔本城市规划委员会成立。

1929 –墨尔本城市规划委员会提议进行规划编制，防止土地“误用”，保护资产价值，关注交通拥堵、娱乐性公共空间分配和随意的混合用地等问题。

1954 –墨尔本和都市区董事会工程局（MMBW）准备编制第一轮综合性规划，其提出地区商业中心概念，关注指定中心的大型零售活动。

这些中心拥有公交服务系统，因此也为住宅、交通、就业和社区活动提供了中心场所。

1971 –MMBW《墨尔本都市区的规划政策》的报告，通过增长廊道和绿楔原则提出了长期的保持和发展政策，并且只允许城市外围的少量地区可以向外扩张。

1980 –MMBW的《都市区战略》强化了1954年的地区中心政策，鼓励建成区的发展，在可达性强的地点，集中进行住宅、交通、就业和公共设施的开发。

1983 –在14个新的地区中心地带鼓励办公楼的开发，在其它地区则进行限制。

1987 –《塑造墨尔本的未来》强调了1980版战略的主旨。

1995 –《居住郊区化》放松了都市区层次规划对绿楔边界和活动中心级别的指导和控制，许多决策被移交给地方层面或者视个案情况而定。

资料来源：.au/melbourne2030online/content/introduction/03_basis.html#history建立规划基础：1954年版规划上述广泛问题混和交织所带来的变化在随后不同时期的规划中仍继续存在（见表1）。

1954年版的规划迈出了该历程的主要一步。

1950年后，随着国际移民和当地战后生育率提高带来的人口增加，墨尔本开始快速增长。

在战后早期，国际制造业和服务业在墨尔本的投资也推动了城市增长。

本着政府对给排水进行指导的想法，当局（MMBW）准备进行规划(Logan 1981)。

1954年，墨尔本大都市区规划编制公布。

该战略为其后大量进行的墨尔本都市区规划奠定了基础。

规划认识到了交通廊道的重要性，识别了边缘区的非城市地带，鼓励地区中心的发展，指出内城区应更高密度的开发。

1954年版规划发布后的数年，快速的增长最终突破了最初将新建住宅限定在给排水网络可联接区域的规划控制。

不协调发展的时代开启了。

该时期，新的区块可以“蛙跳”跃过尚未完工的区块而进入新的地区，因为对它们开发的规模和速度几乎无法施加控制。

该时期都市区在许多方向都在蔓延，尤其填充了位于铁路网建立的廊道之间的土地，这可由图3所示的1950年到1971年间城市土地利用模式的变化中看出。

小汽车的大量使用是引起分散的关键因素，它使远离铁路沿线也有了开发住宅的机会。

另外，制造业的郊区化为郊区的新居民提供了本地就业机会。

这些岗位由跨国公司新建的工厂提供，也由从内城搬离的当地企业提供。

汹涌的增长超出了规划的限制，一些新住宅修建在没有当地街道的土地上，社会服务的提供长期滞后。

原本只为本地小型乡村社区服务的道路网络，很快就饱受新郊区流量带来的拥挤困扰。

增长的1970年代：1971年版规划快速的扩张和住宅发展的不协调引起了对规划和1960年代中期城市发展问题的反思，并提议进行1971版规划（MMBW1971）。

该战略预测边缘区还将加速扩张，认为卫星城和必要的高速公路系统可以克服出现的拥堵问题。

为修建这些道路的土地得以保留，其中的一部分在过去十年或更长时期才使用。

廊道结构显然体现了空间发展，沿着廊道之间需要保护的开敞空间在这轮战略规划方案中发挥着显著作用。

在实施前，公众的讨论使得方案得以细化，MMBW在政策综述部分对此进行了说明。

该政策的要点在于识别了新郊区中的优先发展区。

这些区域基础设施最易提供，并且表明规划战略转而对其长期发展模式进行管理和指导，而不是仅仅依赖对区域进行住宅供应来分区。

战略中位置的优先权至今仍有意义。

图3 墨尔本1971年城市范围250万人口0 30公里比例尺1980年代和“城市巩固（Urban Consolidation）”1970年-1980年是墨尔本战略规划史上重要的时期，因为对规划的目标和意义进行的大量讨论，以及1992年在McLoughlin对经济和社会发展趋势及其与规划政策联系的方式进行了详细讨论。

一个受关注的领域是内城人口和功能的相对下降（尤其是因为新型大规模零售投资在郊区进行），是否是似乎鼓励住宅和人口分散化的规划政策导致了问题加剧。

与之形成对比的是，处理社会和公共问题则要求对医院、大学、学校和其它政府服务进行更好的规划。

这一时期郊区扩张似乎表现为由大量的专项（规划）来决定这些服务的区位。

郊区购物中心网络出现了，但它们与郊区铁路站点几乎毫无关系。

大学或医院的新选址决定与公共交通系统区位几乎无关，依靠开车前往。

经济、社会再加上开车引起的环境问题，空气污染和优质农田伴随这一时期城市的蔓延而减少。

1980年代末提出的战略转而关注已建成区，通过鼓励活动中心来实施更新，鼓励开发指定的区域（MMBW1980）：在1980年代，更低层次的政策文件重申了该做法。

战略通过新信息技术来提高对新区域开发的管理，以改善人口增长和服务场所间的联接性。

该系统，被命名为“都市区服务协调系统”（Nicholls 1994），仍保留了实施战略的重要部分，并在《城市开发计划》中公告城市年度开发信息，如新的住宅和产业开发位置、可供开发的用地等（维多利亚州，2008）。

然而，本轮战略规划的核心在于通过减少外围新的住宅开发用地尽量遏制都市区蔓延，并在现有地点增加人口。

该政策被命名为“城市巩固”。

城市巩固政策用来指导城市边缘区以及重新开发和利用的近中郊（inner and middle suburbs）土地。

在边缘区，政策规定了地块规模，制定了每公顷15户住宅的密度目标。

在建成区，通过建立“双入住条款（dual occupancy provisions）”来实施政策，即原先只被批准建一座住宅的地块现在允许建两座住宅。

政策还希望通过一些老工业地块的再开发安置新增人口，并使得诸如1870年代建在内城西部边缘、现已废弃的大堆场这样的土地得以利用。

城市巩固的实施通过一系列影响高密度地块住宅的设计和选址的政策文件得以完善。

最初是一个新的居住开发法规（维多利亚州政府，1987，1992a; 1992b），随后通过优秀设计指南（维多利亚州政府规划和发展部，1995）继续完善，然后又以居住开发条款（维多利亚州政府基础设施部，2001）来进一步完善。

减少一些对增长位置和类型的控制和上级机构对地方市政委员决策的影响，代表了大都市区政策的最新进展（维多利亚州政府，1995）。