行政复议制度的功能定位是解决行政争议

行政复议制度的功能定位是解决行政争议

摘要：行政复议制度虽为我国重要的纠纷解决法律制度之一，但是没有很好地发挥制度设计者的初衷。这可能源于对行政复议制度功能定位认识不清。在分析目前学界存在主流观点的基础上，推导出行政复议制度的功能定位是解决行政争议，使其发挥行政复议是诉讼过滤器的作用，最终达到化解矛盾，稳定社会秩序，构建和谐社会的目的。

关键词：行政复议；行政争议

以行政复议制度功能定位为探讨路径，目前学界大致形成了四种意见：第一、内部监督。权力的不断扩张及对权力的严密监督是政治学和公法学所共同面对的现象和承担的使命；现代行政法的主要任务就在于建构一套有效的机制监督行政权的行使。[1]行政复议制度作为一种行政机关内部监督制度，通过纠正被申请人不当或违法的行政行为，来实现行政机关上级对下级的层级监督。第二、权利救济。行政复议是行政相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度。理由是国家的公共权力侵犯到公民权利时，后者往往出于极为不利的地位。所以，当个人依法享有的基本权利遭到行政机关的侵犯时，个人可以通过申请行政复议来启动权利救济程序，尽而使自身的合法权益得到维护。第三、解决行政争议。笔者赞同这种观点。在市场经济发展中，政府承担着经济调节、市场监管、公共服务等职能，其管理朝着多角度、多形式等多种复杂关系发展；在这过程中由于不同主体多元化的利益

诉求冲突，便产生了各种争议。行政复议机关作为居中裁判者，按照行政程序对申请人与被申请人之间的争议进行审理，并作出最终的处理决定。第四、多元化功能。行政复议功能具有多元性，强调将行政复议制度主要功能定位于解决行政争议，并不意味着否定行政复议的权利救济、内部监督和其他功能。行政争议产生的原因就在于行政相对人认为其合法权益受到了行政机关行政行为的侵害。监督行政机关依法行政属于行政复议的客观功能，它是在解决行政争议的过程中所表现出来的效果，也是对公民、法人和其他组织权益实行救济的客观条件和前提性基础。

一、对其中三种观点评析

（一）内部监督说的困境

“内部监督说”源起国务院向全国人民代表大会常委会所作的《关于的说明》①。尽管2007年实施的《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第一条把行政复议制度的功能修改为解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会，但《实施条例》毕竟是执行法律的行政法规，具有很强的局限性；在上位法未修改的情况下，下位法是无法突破法律所确定的功能制度框架。同时，以内部监督的功能定位在理论中和实践中产生众多问题，比如在理乱上一味抵制司法化，保持高度行政化，导致独立性缺失；实践中行政复议案件维持率居高不下，导致公民对结果不信任，出现”信访不信法”的局面等等。这些现象可能客观上跟行政复议人员的法律素养、案件本身的复杂性有关，但是制度本身的问题我们不得不

去思考。因此，笔者试图从复议机关和申请人两个角度来分析目前存在的缺陷：

1、复议机关未必实现真正有效的”监督”

行政复议维持率高已经是一个不争的事实。这其中固然有对行政机关依法行政的保障，但是也不乏由于上下级的隶属关系而出于下级的”难处”照顾下级，故意包庇下级的行政行为。很多时候，下级所作出的违法或不当行政行为是在完成上级交办的任务，其所依据的是上级的抽象行政行为。因此，行政复议机关能否真心，是内部监督实现的重要环节之一，尤其是涉及敏感、复杂的案件，比如拆迁、征地补偿。复议机关时不时体谅被申请人的”困境”，为了所谓的行政管理需要，往往忽视申请人的合法利益，想尽一切办法维持原行政行为。这种做法严重削弱了行政机关的自我约束监督机制的功能，行政复议演化成一种过程和形式，已背离了法律设立行政复议制度的初衷。[2]

2、申请人被排斥

作为一种内部纠错制度，行政复议程序运行明显呈行政化，如行政复议决定书的层级审批与签字等。在这样的法律程序中，”保权”的立法目的难以实现，依法办案也难以保障。[3] 因为，在这样的内部纠错程序中，复议机关多数情况下是根据双方提交的书面材料审理案件，在法定期限内以制作并送达《行政复议决定书》结案；如果承办人员遇到复杂的案件时，则通过复议机关内部人员的集体讨论共同制定对策，申请人很少介入行政复议程序，在大多数

案件中仅仅只是充当一个”启动着”或”接收人”的角色，对其中的运行机制和复议决定作出之过程，只能做一个默默的”旁观者”，不能充分表达自己的观点，从而被剥夺了知情权、参与权、表达权和监督权。虽然最终收到《行政复议决定书》，但是担心暗箱操作，降低了对复议决定公正性的可期待性。

（二）权利救济的障碍

法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。[4]有权利，必有救济。将行政复议制度定位于公民权利的一种救济方式，可以说是对行政复议制度本质的回归。[5]这种观点认为行政复议的性质是司法性，否认了行政复议最根本的行政性本质。因此，笔者认为，此观点值得商榷。

虽然行政复议制度和司法制度有着共同之处，表现不告不理、第三方居中裁决等特点，但是将行政复议制度功能定位在权利救济也是非常片面的，只看到了两者同一性，没看到其特殊性--行政性。这才是行政复议制度特有的价值。笔者认为，权利救济的观点有两个缺陷：

1、权利救济与行政机关的优势相抵触

根据《行政复议法》第二条，行政复议的启动最直接的目的是申请人希望通过行政复议来救济自己认为被侵害的合法权益。通过行政复议手段救济申请人的合法权益固然很重要，但是保障被申请人的依法行政也同样重要。所以，如果行政复议功能定位是权利救济，最大的问题可能出现行政复议制度与诉讼制度在功能上叠床架屋

式的现象，一味的追求公正，力求达到行政机关和申请人之间的利益平衡，却忽视了行政机关最大的效率、专业优势。这样就造成了对行政机关依法行政的破坏；在实务中有相当一部分申请人的诉求在实体上是没有法律根据的，比如占据行政复议案件大半江山的申请政府信息公开案件，多半是反复申请、恶意申请等情况，这些案件严重浪费了有限的行政复议资源；所以针对不同相对人的诉求应该具体问题分析，区别对待。总之，从程序上，保障行政相对人的行政复议申请权是行政复议机关的职责；但是，实体上，其权益能否得到救济，行政复议机关还得在办案中，以法律为准绳，以事实为依据。

2、书面审查原则与救济功能冲突

从《行政复议法》第二十二条的规定可以看出，书面审查是原则，非书面审查是例外。书面审查的对象是案卷的书面材料，所谓书面材料一般包括：”行政复议申请人的书面申请书或者口头申请的笔录；被申请人有关具体行政行为的书面材料，包括：具体行政行为的内容、全部证据，所依据的法律或其他规范性文件；被申请人对行政复议申请的书面答复”。[6]复议机关根据对这些书面材料的审查，作出行政复议决定，在理论上存在较大缺陷。完整、清晰的事实是公正断案的基础，复议机构仅就非对抗性质的书面材料进行审查，难于查清事实，公正裁决。[7]在法庭审理中，为了明晰事实争相，程序上专门设置了证据调查阶段，这足以证明事实真相在纠纷解决中的重要性。笔者认为，对申请人的合法权益进行救济，