卫生行政处罚中当事人的认定问题分析

卫生行政处罚中当事人的认定问题分析

卫生行政处罚中当事人的认定对处罚的成立至关重要，在有些情况下，当事人情况复杂较难认定。本文论证了认定当事人的一般原则，并就个体工商户、单位内部机构、个人合伙、企业法人分立、合并或撤销后实施处罚时当事人的认定作了探讨。

卫生行政处罚是卫生监督执法的重要手段，而正确认定卫生行政处罚当事人的法律意义重大，它关系到卫生行政处罚的合法性。在很多执法实践中，违法行为人比较复杂，为正确认定行政处罚的当事人带来困难，本文试着就卫生行政处罚中当事人的认定问题谈谈自己的看法。

卫生行政处罚当事人是指因实施了违反卫生行政管理秩序的行为而被行政机关依法实施行政处罚的公民、法人或者其他组织。《行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，行政处罚当事人共有三种：公民、法人和其他组织，具体办案实践中，认定当事人可从以下两个方面着手：（1）实施了违反行政管理秩序的违法行为，当事人的行为侵害了行政法调整的生产与生活的社会关系与社会秩序，实践中这方面比较容易认定，一方面是看其违法行为的危害性，即其行为对卫生行政法律保护的社会关系或卫生行政法律确立的秩序造成了损害；另一方面就是其行为的违法性，即违反了卫生行政法律、法规或规章。（2）具有行政处罚责任能力，“行政处罚责任能

力是指行为人辨识与控制自己行为的能力”，它与行为人年龄和精神状况有关，也关系到处罚的成立与否，对此《行政处罚法》第二十五、二十六条作了规定。但办案实践中情况复杂，有时对当事人的认定较难，笔者在此着重讨论以下几种情况下当事人的认定。

1个体工商户实施违法行为时行政处罚当事人的认定

对这种情况当事人的认定不能一概而论，《民法通则》第二十六条规定“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”个体工商户分为不起字号的和起字号的两种，对前一种情况处罚时当事人容易认定。起字号的个体工商户可以字号名义从事工商业活动，但依《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第41条规定“起字号的个体工商户，在民事诉讼中，应以营业执照登记的户主（业主）为诉讼当事人，在诉讼文书中注明系某字号的户主。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第46条规定“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”由此可见，起字号的工商户的民商事活动的主体是字号，诉讼主体是业主。在卫生行政处罚中，当事人必须具备诉讼主体资格，因此应以业主为当事人，在法律文书上要注明字号，但不能以字号为当事人，因此，此种情况下卫生行政处罚决定书上当事人一栏仅写字号或者仅写业主都是不正确的。同时，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第46条第2款，

个体工商户营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，业主和实际经营者都是当事人。

另一个突出的问题是个体工商户属于公民还是其他组织，在有些案件中这关系到当场行政处罚的合法性和是否给予当事人要求听证的权利。这个问题目前争议较大，国家行政机关对此的界定也前后不一，如2000年1月24日《国家工商行政管理局关于当场处罚中个体工商户是否可按“其他组织”对待问题的答复》（工商个字[2000]第12号）将个体工商户界定为其他组织，而2001年7月9日《国家工商行政管理总局对个体工商户适用简易程序当场实施行政处罚定性有关问题的答复》（工商个字[2001]第177号），又将其按公民对待。笔者以为，既然把握不准，应该充分保障当事人的权益，简易程序也好，听证程序也好，公民、法人或其他组织有不同的待遇，当事人依法应该享有的权益，行政机关不给予的是程序违法；反之，法律不会因为行政机关充分保障当事人权益而定为程序违法，例如《山东省行政处罚听证程序实施办法》规定对公民处以五百元以上罚款、对法人或者其他组织处以二万元以上罚款的应该给予当事人要求听证的权利，若给予被罚款五百元的个体工商户要求听证的权利，这是完全合法的，这样有利于减少后续行政争议，也符合立法本意。2单位内部机构实施违法行为时行政处罚当事人的认定

这种情况在食品卫生案件中出现较多，例如对学校内部食堂的行政处罚。有一种观点主张如果单位内部食堂无证（指卫生许可证）经营，承担责任的主体是单位；如果取得卫生许可证，承担责任

主体是食堂。笔者不同意这种观点，责任主体资格的判断不在于是否取得卫生许可证，而是在于工商营业执照，营业执照既是工商资格证明，又是民事主体身份证明，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第41条规定“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”。因此，在对单位内部机构做出处罚时，应以营业执照为据，取得营业执照的以该内部机构为当事人；未取得营业执照的以单位为当事人。

在单位内部机构对外承包情况下，如学校食堂承包给个人或其他单位经营，这又分两种情况：（一）承包人以自己名义经营，并取得营业执照或变更营业执照的，应以该承包人为当事人；（二）承包人以原单位名义经营，且未独立取得营业执照或变更营业执照的，应以原发包单位为当事人。

3个人合伙实施违法行为时行政处罚当事人的认定

个人合伙不同于合伙企业，对后者处罚时当事人的认定较容易，难点在于前者情况下的认定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第47条的规定：“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的,应在法律文书中注明登记的字号。”依据该条规定,合伙人在实施行政违法行为时,应当将所有合伙人一并列为当事人,并且合伙人负连带责任。合伙的认定可以根据其合伙协议，没有合伙协议的可参照《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若

干问题的意见（试行）》第50条的规定，有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，可认定为合伙。另外，在对合伙简易程序处罚和听证程序时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条的规定，合伙属于其他组织。4企业法人分立、合并或撤销时行政处罚当事人的认定

在卫生监督执法中，办案过程中往往发生企业法人的分立、合并或撤销，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第50条的规定“企业法人合并的，因合并前的民事活动发生的纠纷，以合并后的企业为当事人；企业法人分立的，因分立前的民事活动发生的纠纷，以分立后的企业为共同诉讼人。”第51条“企业法人未经清算即被撤销，有清算组织的，以该清算组织为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。”由此，实施违法行为的企业合并的,应将合并后的企业作为行政处罚的当事人；实施违法行为的企业分立的,应将分立后的企业都作为行政处罚的当事人,并且应负连带责任；企业实施违法行为后因破产等原因撤销的,应当将清算组织作为行政处罚的当事人；至于没有清算组织的,笔者认为撤销企业是一种由行政主管部门做出的行政决定，卫生执法部门不应将做出撤销决定的行政部门作为处罚当事人，因此这种情况应当视为违法行为人的终止。

当事人的认定是每一起卫生处罚案件都面临的问题，为避免对当事人定性不清，卫生监督员在调查取证时应该就当事人的身份或资格取证，如复印营业执照或者身份证，对于没有营业执照的非营