中国控烟维艰的原因及对策探析

中国控烟维艰的原因及对策探析

【摘要】本文在综述中国烟草危害、控烟效果评价的基础上，深入分析了导致中国控烟维艰背后的经济利益、体制问题、立法执法缺失、税价低廉以及认知薄弱等五大原因，并提出相应的对策建议。

【关键词】烟草危害；控烟效果评价；控烟维艰的原因；对策建议

【中图分类号】r-012 【文献标识码】a 【文章编号】1004-7484（2013）01-0023-02

1 问题的提出

1.1 中国烟草危害

中国是世界上最大的烟草生产国和消费国[1]，具体来说中国卷烟市场在世界有3个“1/3”和8个“世界第一”：3.5亿烟民，占世界1/3；烟叶生产量及成品烟销售量各占世界1/3；而烤烟种植面积、产量、增长速度世界第一，卷烟产销量、增长速度世界第一；吸烟人数及其增加数量世界第一；烟税增长速度世界第一[2]。

科学研究表明：烟草燃烧后的烟雾中具有高达4000种以上的化学物质，其中有200种以上物质是对人体的健康极其有害的，如尼古丁、一氧化碳、苯并芘等。吸烟是肺癌、慢性呼吸系统疾病、冠心病、脑卒中等多种疾病发生和死亡的重要危险因素[3]。也正因如此，中国也是世界最大的烟草受害国。7.4亿人正受到“二手烟”危害，居世界首位[4]，其中1.8亿是未成年人。每年有100万人

死于与烟草相关的疾病，超过了艾滋病?交通事故以及自杀死亡人数的总和。如果不加控制，到2030年这一人数将超过200万，到2050年将超过300万人[5]。

烟草流行是中国慢性病快速上升的主要危险因素，烟草产业已经成为最大的健康危害型产业。与此同时，中国也因烟草消费承担了巨大的经济损失。目前，中国每年因吸烟致病造成的直接损失在1400亿元-1600亿元之间，国家和社会要为减少烟民疾病痛苦、恢复健康支付的间接损失达800亿元-1200亿元[6]，导致卫生资源的短缺和医疗服务供求矛盾的加剧。在未来20年，烟草归因死亡将继续快速上升，进入烟草归因疾病负担的高峰，将与我国“人口红利”期的结束一致，这无疑将使全社会面临沉重的疾病负担，对医疗服务和医疗保障体系带来更严峻的挑战。

1.2 控烟效果评价

为遏制烟草的流行，中国政府于2003年签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（简称《公约》），全国人大常委会于2005年8月批准了《公约》并于2006年1月9日生效，这是中国烟草控制的一个里程碑。

自《公约》在中国正式生效以来，中国成立了由国家发展改革委（2008年改为工业信息化部）、卫生部、外交部等8部委组成的履约协调机制，领导控烟履约工作。烟草控制也得到了各级政府和社会各界的支持，为中国的控烟履约起到了积极的推动作用。但是烟草控制并不一帆风顺，面临了很多困难、障碍与挑战。

在中国政府签署《公约》后，从2004年到2007年，卷烟的生产量和销售量不但没有下降，反而增加了14.3%[7]。减少烟草需要和供给，是《公约》的核心目标。中国在签署《公约》后卷烟产销量反而大增，值得政府相关部门和国人深思。另外，《公约》在中国生效的这几年，中国的男性吸烟率基本没有变化，一直处在高水平。虽然有很多人去尝试戒烟，但是多数不成功，复吸比例很高，戒烟成功率极低。中国分别在1996、2002、2010年进行了三次全国性的流行病学调查，三次调查结果显示：中国近十几年的二手烟暴露水平基本没有变化，2010年估计大约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟暴露，二手烟暴露率高达72.4%，有2/3的人在家庭中受到二手烟暴露的危害。在办公室、医院、学校都有暴露，特别在餐厅，90%的人都会遭受二手烟暴露。作为《公约》的缔约方，我国承诺2011年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实现100%禁烟，但时至今日我国仍无一部国家级的无烟立法。

2 控烟维艰的原因

2.1 烟草行业的巨大经济利益

烟草行业的巨大经济利益已经成为控烟的最大阻力。中国烟草行业的税利以年均超过20%的速度增长，在全国财政总收入占比超过8%，实现出口创汇近10亿美元。正是因为税利来得太容易，政府就没有动力下决心限制烟草产品的生产营销。烟草的表面利益遮掩了烟草所造成的巨大危害。世界各国在禁烟的各种有效举措下，烟草消费在逐年下降，但只有中国和少数发展中国家的烟草消费不

仅不降，反而逐年上升。以中国而言，即使烟草为政府获得10% 的财政收入，是我国一个重要的经济支柱，但是这也只能表明烟草所支撑的是一种饮鸩止渴的畸形经济，正如毒品一样。

目前，由吸烟产生的社会成本正在逐年增加，增幅也在不断扩大，《控烟与中国未来》报告[8]显示，虽然烟草行业现阶段是政府的“纳税大户”，但无论从经济净福利，还是社会净福利来看，烟草行业对中国整个社会都是负贡献，其产业的利益是“黑色的利益”、“带血的利益”?“烟草财富”是一种“高利贷”，世界卫生组织的研究表明，如果以一个国家当年的烟草税为基数，那么20年后，这个国家将不得不用当年烟草税的2.8倍来为其带来的健康危害买单。今天“烟草财富”越多，就意味着明天社会将为之付出的代价越大。我国在2015年后劳动年龄人口比例将开始下降，人口红利期结束。而今后20年到40年将是吸烟导致的疾病发病高峰期。社会养老负担和沉重疾病负担叠加。如果不进行烟草控制，我国经济的可持续发展将受到严重影响。

2.2 控烟行动缺乏良好的体制保障

虽然中国成立了8部委履约协调机制来领导控烟履约工作，但是以工业信息部牵头，中国烟草专卖局为主要成员单位的控烟履约小组严重制约了我国控烟工作的进展。工业信息部作为履约工作部际领导小组的组长，同时又是中国烟草专卖局的主管部门，援用中国疾控中心控烟办公室主任杨功焕的话说：“狐狸坐在鸡笼里讨论如何保护小鸡。这样一个情况，控烟当然控不了。”

此外，政企不分的垄断烟草专卖，既不利于行业监管，也阻碍了全国性控烟法规的制定。政企合一的中国烟草总公司和中国烟草专卖局，利用政府的公权力继续促进烟草的生产和销售，阻碍控烟履约的相关政策、法律等的出台和实施，公开进行不利于控烟履约的工作和活动，如通过赞助和慈善等活动进行变相的烟草广告和营销，推动烟草的消费，使烟草产业做大做强，卷烟产销量逐年增加[8]。

2.3 立法、执法的缺失

尽管《公约》在中国生效已经6年多，但国内现有法律法规与《公约》的要求相距甚远。目前，中国还没有一部公共场所禁烟的全国性法规。出台公共场所禁烟地方性法规的城市有154个，占地市级城市的一半，还有一半的地市控烟法规尚存空白。即便在出台公共场所禁烟的城市，规定的禁烟场所也有所局限，内容限定模糊，实施细则缺位，执法可操作性不强。无烟立法本是控烟举措中的一记“重拳”，但由于存在立法与执法的双重尴尬，地方无烟法规几乎沦为“一纸空文”。反观香港，立法首先考虑的是执法的可操作性。例如，公共场所吸烟原先规定罚款5000港元，但需要法庭裁定。为此，罚款调整为由执法人员现场处罚1500港元[9]?

2.4 卷烟价格和烟草税率偏低，且税价不联动

中国卷烟价格普遍低廉，平均每包价格为0.73美元，远低于印度的1.65美元、美国的4.58美元、挪威的10.04美元。卷烟价格低廉是吸烟率非常高的原因之一。另外，中国的烟草综合税率仅约