第四章 公共政策过程的理论模型

说明：




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本届全国人大，代表总数为2987人，扣除港澳台代 表61人之后，各省份及解放军代表共2926人，根据 职业性质分为下述三类。 甲类：官员公务员（含国企、事业单位等公营机构 官员）代表，共2496人，占大陆代表的85.3%。 乙类：公营机构职员代表，即国企、事业单位的普 通员工，共143人，占大陆代表的4.9%。 另有解放军代表11人因公开信息不全未归类，虽未 归类，但从定义看属于甲类或乙类，占大陆代表的 0.4%。

首先，将决策者假定为理性人：
①面对多种选择时，他会作出一个决定。 ②会依据其价值偏好，将各种选择排列 出优先次序。③通常从所有方案中选择 偏好等级最高的。④面对同样的情景会 作出同样的决定。⑤理性人的偏好会变 化



其次，假定决策者将其理性决策活动贯 串于整个政策过程： 面临一个既定地的问题 决策的价值、目标是明确的，可以按重 要性排列 解决问题的所有方案都为决策者一一权 衡
对集团模型的批评：



一是夸大了集团在政策形成过程中的重 要性，而低估了公共权力机构自身所起 的作用 二是忽略了政治生活中其他许多重要因 素对公共政策形成的影响 三是对多元主义政治体制以外的那些政 治体制内的决策过程缺乏解释力
5, 精英模型(Elite Model 或 Elitism Model)

平时四个要素可能分别独立出现，而在 某个特殊场合，就像垃圾桶中的物质被 充分搅拌一样，四个要素可能碰巧同时 出现：“问题”正巧碰上了“解决方 案”，“解决方案”正巧符合“决策参 与者”的利益，而“决策参与者”也正 巧有机会同时发现“问题”与“解决方 案”。机缘巧合，决策形成。
6, 规范最佳模型（Normative Optimum Model)


Dror：最佳决策是一个认同理性增加理 性的过程，可以通过多种途径和方法使 此过程得以实现。 将政策过程划分为3大阶段和17小阶段：
决策前 ①处理价值问题 ②认识环境 ③认识问题 ④调查处理和开 发资源 ⑤设计评估和重 新设计决策环境 ⑥分配问题价值 和资源 ⑦确定决策战略



渐进主义模型包括两组命题： 1.公共政策实际上只是过去政府活动的 持续，只是根据过去的经验对现行政策 作出局部的边际的调适（美国宪法） 2.决策是一个典型的一步接一步永远没 有完结的过程

关于渐进模型的几点说明：



1.将决策者设定为按部就班修修补补的 渐进主义者或安于现状者，同时又是一 个头脑清醒的问题解决者 2.将政策目标设定为只是进行局部的有 限的改进 3.将决策过程设定为各种政策主体妥协 调适、良性互动进而实现动态均衡的过 程


丙类：社会从业人员代表，包括农民、民营企业 从业人员、民间慈善者，共276人，占大陆代表 的9.4%。其中： 民营企业老总 235人，占丙类的85.1%，其中普 通民企老总197人，占71.3%。“村企合一”民企 老总 38人，占13.8%（注：“村企合一”已成为 建设新农村过程中的新趋势，村官同时担任以该 村为基地的企业老总，如福建代表林哲龙既是连 江县筱埕镇官坞村党委书记，又为官坞海洋开发 有限公司董事长、总经理）。


该模型可以分解为四个小命题： 一是政治过程是各集团争取影响公共政策 的行为过程。 二是政策制定过程是相互竞争着的集团之 间达成力量平衡的过程，意味着每一项公 共政策都是集团间妥协的产物。


三是在现代政治生活中集团间获取公共 政策资源的竞争是不可避免的，重要的 在于公共权力机关制定合理的竞争规则 四是在任何时候公共政策都反映站支配 地位的集团的利益。随着各集团力量和 影响的消长，公共政策将有利于其影响 增加的那些集团的利益，而不利于其影 响下降的那些集团的利益

代表性的批评者是西蒙和林德布罗姆 西蒙提出有限理性(Bounded Rationality) 命题：决策者在管理决策中不可能达到最 佳程度，而只能追求一种近似的优化途径， 即寻求满意的管理决策和结果。
2, 渐进主义模型 (Incrementalism Model)
林德布罗姆1959年发表《渐进调适的科 学》”Science of Muddling Through” 认为理性无疑应该成为公共政策追求的 目标，但基于完全理性（Comprehensive Rationality)的理性主义模型 (Rationalism Model)不具有可行性
决策中 ①细分资源 ②建立配合优先顺序 的动作目标 ③建立其他重大价值 ④准备政策方案 ⑤对不同方案的利益 与成本进行可靠的预 测 ⑥择定最佳方案 ⑦评估最佳方案的成 本与收益
决策后 ①激励政策执 行 ②执行政策 ③政策执行后 的评估
7,混合扫描模型 （Mixed-Scanning Model)

8,Garbage Can Model


M. Cohen, J. March等人，1972年，A Garbage Can Model of 0rgnizational Choice 传统组织理论认为组织是一个科层结构、层级 节制、秩序井然的决策环境。但组织的情境往 往是混乱的，充满着多元利益和多个行动者。 偏好殊异的决策者的自利行为容易使组织的决 策环境处于“制度化失序状态”（organized anarchies有组织的无序)


民营企业员工 16人，占丙类的5.8%。 农民 13人，占丙类的4.7%。 农村经济合作组织带头人3人，占丙类的1.1%， 如甘肃代表刘大江为定西市安定区马铃薯经销 协会会长。 律师 8人，占丙类的2.9%。 民间慈善者 1人，占丙类的0.4%


由这样一组命题形成的理论框架，用于 公共政策分析时就是精英模型 批评：忽视了现代民主国家里公民参与 政治的要求和能力，以及这种参与对公 共政策形成的影响


本模型假定：现代政治实际上是各利益 集团为影响公共政策而展开的一系列竞 争活动。政府的作用一是制定竞争的规 则，二是平衡各利益集团相互冲突的利 益。 该模型的核心命题：公共政策是某一特 定时间集团间的争斗所达到的平衡，它 体现了那些一直试图获取优势并相互竞 争着的派系或团体之间出现的均势



对备选方案的结果都进行了研究 每一个备选方案及其可能的结果都与其 他方案具有可比性 最后采用的方案是所有备选方案中能够 最大限度的实现其价值和目标的方案





理性模型存在的问题： 1.设定决策者者为理性人，缺乏经验支持 2.假定决策者公正客观，而在实践中决策 者的公正客观常常极为有限 3.假定决策者全知全能，但在实际中决策 者拥有的知识获得的信息都是有限的 4. 过高估计了逻辑推理和数学模型作为 政策分析工具的作用

戴维•伊斯顿 1957年发表“An Approach to the Analysis of Political System”一文 1965年发表 “A Framework for political Analysis” 和 “A System Analysis of Political Life”两本书



组织决策通过类似“垃圾桶”的集合体 的决策机制来完成。 决策可以分为4个相互独立的要素： 1.问题：组织都会面对各种不同的问题。 有时问题会找到适合方案，有时并没有 合适方案可资运用，或者所选择的方案 不能解决组织面临的问题，所以组织问 题会一直存在。



2.解决方案。方案是独立存在的，不一 定与问题有关。在实践中，可能先有方 案，当某个问题发生时，恰好适合以这 个方案予以解决。 3.决策参与者。参与者是流动的，参与 者所提供的问题和解决方案不一定被采 纳。正因为参与者的不断更替，组织的 问题与解决方案也可以很快改变。 4.决策时机。
本模型要点


政策主体是政治系统。政治系统作出对社会 具有约束力的决定就是公共政策 政策过程为：输入-决策-输出-反馈这一系 统运行过程。输入是环境对系统的要求(政 策倡议和主张)和支持。输出是政策方案形 成后政策系统进行的政策宣示和政策执行。 反馈是政策结果再反映到系统中去,它是政 策过程的终点又是新政策过程的起点 政治系统内部的运行是一个黑箱Black Box
第四章 关于公共政策 过程的几个理论模型
4.1 模型的概念

模型是对原型的抽象和模拟（仿真）。 它是认识主体为着一定的认识目的，依 据相似性原则而构造出的一种理念系统， 以代表作为研究对象的真实系统。

公共政策分析中一般是理论模型。是在 合理假设的基础上，经过删减真实系统 的非本质性因素并凸现其本质性因素， 抽象而成的一种逻辑系统


精英理论是战后西方国家政治分析的一 个重要途径 代表人物： 意大利的莫斯卡（Gaetano Mosca)和帕 累托（Vifredo Pareto) 美籍奥地利人熊比特（Joseph Alois Schumpeter) 拉斯维尔
精英模型的基本命题：



①社会分为有权的少数和无权的多数，国家政 策是由少数制定的（精英是少数、可以统治多 数。奥妙何在？） ②少数统治者不是群众的代表。精英大多出自 社会经济的上层(英国保守党领袖卡梅伦出身 伊顿公学和牛津大学、权力和财富的世袭化） ③为了保持稳定，非精英上升到精英地位是一 个缓慢而又不间断的过程（可以流动）


政治系统模型是公共政策分析中最具解 释力最巨普适性的一个模型。 优点是视野开阔宏大适于宏观分析,不足 是只能提供一个轮廓,不能指明所分析政 策的具体特性.
4, 集团模型Group Model


政治学的集团理论是美国政治学家戴维• 杜鲁门(D. Truman)完善的,其著作有 “The Governmental Process”. 莱瑟姆(Earl Latham)应用集团理论分析 政府在政策形成中的作用,从而形成了集 团模型.


3.现行政策的沉没成本决定的。如不考 虑现行政策的成本而进行根本性的变革， 就会带来一系列问题。化大步为小步， 问题与阻力就会变小。 4.可以避免严重持久的错误。变化的步 子越大，风险越大，而且越是严重的错 误越难完全纠正。步子小，即使产生失 误，其严重性也不会很大，容易纠正
3, 政治系统模型(Political System Model)
4.2 基于西方经验的政策理论 模型


1,理性决策模型
决策者依据完整而综合的信息作出理性 的决策，即遵循以最小的投入获得最大 的产出的原则选择最优方案，使用最佳 最适当的手段达到最大值的政策结果。 由这样一组假设构成的一个分析途径， 叫做The Rational-Comprehensive Model
渐进决策模型受推崇的原因：


1.渐进决策是与渐进政治相适应的。渐 进政治是西方政治生活的特点。实行一 个新政策，牵涉到的利益通常很大，必 然引起强烈的争议。如果仅对原有政策 修改，争议就会减少 2.决策技术上的困难造成的。全面了解 和掌握所有的决策方案及其后果，在技 术上无法达到。应“只专注于政策的逐 步或微小的改变”

A. Etzioni: 截取理性模型的政策视野， 以充分考虑政策选择，激发政策创意，同 时截取渐进模型的政策落点，把政策关注 力集中在经过选择的政策方案上，形成政 策焦点，以有效解决政策问题。 将“两种摄像机”结合起来使用，在某些 情况下使用渐进主义模型（观察细节）， 在某些情况下使用理性主义模型（观察全 部空间，但观察不了细节）。（陈写意粟 工笔）


4.将决策者的战略设定为只专注于政策 的逐步改变，其政策分析集中于熟悉的 经验上，大大减少必须分析的因素即复 杂性 5.把政策结果设定为看上去似乎缓慢， 但积小变为大变，其实际速度要大于一 次大的变革

评价：


具有显而易见的保守性，朝着保守的方 向阐释人的主观能动性和有限理性，只 注重微不足道的政策目标的制定及其实 现 压制政策创新和具有根本意义的变革



④精英们在保持社会制度的基本准则和保持社 会制度不变等方面意见一致 ⑤国家政策不反映民众的要求，只反映精英的 价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革 命性的（渐进的） ⑥活跃的精英人物很少受民众的影响，精英对 民众的影响远远超过民众对精英的影响（精英 容易受到精英的影响而非民众的影响。人大代 表政协委员：精英还是民众？共产党：先进党 还是精英党？）