査振祥建立倒逼机制,推进垃圾分类

建立倒逼机制，推进垃圾分类

査振祥

内容提要：如何处理中国人口多，城市生活垃圾产量大，另一方面，人口素质低，难以直接实现垃圾分类的矛盾，本文提出建立以中间环节倒逼机制为主的垃圾分类体系的“路径”，并从深层次提出城市垃圾处理设施建设运行中的社会风险实际上反映了不同地区在享受改革开放带来的成果时出现了机会分配不均等的现象，这不仅是一个社会问题，更是一个关系社会和谐的政治问题，因此，在垃圾处理设施建设和运行过程中，受益地区应该支持受损地区。

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一、城市垃圾处理已经成为城市管理重要问题和难题

随着经济和社会的发展，城市化进程加快，生活垃圾越来越多，中国城市生活垃圾清运量以年8％-10％的速度增长，由1979年的2000多万吨增长至目前的年2亿多吨，增长了10倍。

城市垃圾处理是城市建设和城市居民生活的一个重要领域，一个污染的城市无法继续发展。2008年意大利那不勒斯爆发了震惊全球的垃圾危机。由于城市垃圾处理设施不足，10万吨垃圾堆积大街小巷，无人处理，恶臭冲天，老鼠流窜，愤怒的民众走上街头抗议，要求政府官员辞职。

但城市垃圾处理一方面十分重要，另一方面却引发新的社会风险。在城市出现垃圾危机之下，用于垃圾处理的城市环境园选址、建设和运营却越来越困难，目前我国大中城市环境园选址、建设和运营中存在四个方面的社会风险：一是环境园选址引起附近区域居民激烈反对，尤其是垃圾焚烧会产生致癌物二恶英，污染周边居民区，这使焚烧垃圾的处理方式充满了争议；二是导致地区矛盾激化，垃圾处理设施一般布局在城市欠发展区域，由于不同地区、不同行业、不同阶层在享受改革开放带来的成果时出现了机会分配不均等、利益分配不均衡的现象，无疑增加了弱势群体的不满情绪；三是垃圾处理厂（场）影响周边地区投资环境，引起当地企业和基层政府反对；四是建设环境园过程中征地拆迁的矛盾很大，居民对拆迁有较高的利益要求。

近年来，全国很多大中城市先后发生了“垃圾维权”事件。最具代表性的事件有：2009年11月广州番禺垃圾焚烧发电厂项目周边小区居民闹事，迫使政府

另行选址；2009年5月深圳数百居民聚集工地反对建设深圳白鸽湖垃圾焚烧项目，迫使项目停工至今；2009年4月上海江桥垃圾焚烧厂周边地区居民群起抗争；2009年4月郑州垃圾厂周围居民拦路堵截垃圾车，迫使垃圾处理厂运转失灵；2009年2月南京五千多居民联名反对建设南京天井洼垃圾焚烧项目；2008年6月武汉陈家冲垃圾处理厂被附近居民封堵；2008年北京朝阳区高安屯垃圾填埋场附近上千居民聚集抗议；2007年6月北京六里屯垃圾发电厂受到了强大的民意阻力而被当时的国家环保总局紧急叫停。这些垃圾处理问题引发的群体性事件，之所以在这些核心城市集中爆发，因为在这些地区，垃圾处理设施水平提高的步伐跟不上公众要求提高的脚步。一方面是这些超大型城市的面积不断扩大，使得一些原本位于城郊的垃圾处理场逐渐被包围到城市内部，周边的居住人口密度持续增长，加速和加剧了环境利益的冲突。另一方面，民众的环境意识在快速提高，不论是居住在城郊高档小区的富裕阶层，还是普通工薪阶层和当地村民，在媒体的大量宣传影响下，对环境质量有着越来越高的要求，对污染源的容忍度变得更低，也更倾向于把自己所居住的环境与国外发达国家进行比较。

二、发达国家对城市垃圾处理体系已经形成了一套比较成熟的体制机制

发达国家对城市垃圾处理体系已经形成了一套比较成熟的体制机制，包括：（1）德国的“避免产生垃圾－循环利用垃圾－末端处理垃圾”机制，促进垃圾从源头上削减和回收利用；

（2）日本的垃圾分类理念，居民自觉将垃圾分类投放，环境管理部门对垃圾进行分类处理；

（3）欧盟的垃圾焚烧法令[EU Waste Incineration Directive 2000/76/EC （WID）]，要求垃圾焚烧达到相关排放标准要求；

（4）经济合作与发展组织（OECD）提出的“污染者付费”原则，形成了合理的垃圾处理收费制度。

日本人家家有分类垃圾箱，分为可燃垃圾、不可燃垃圾、玻璃、罐头、电池等十余种，人们在家就自觉给垃圾分类，每一类垃圾的“终点”都有着明晰的路径——可燃垃圾直接送往垃圾焚烧厂，烧完的残渣被运到垃圾填埋场填埋；不燃垃圾经中转站，被送往不燃垃圾处理厂，经拆解利用制成再生品，剩余物送往填埋场；粗大垃圾先经专门的破碎处理，可利用成分进行回收，可燃部分送往焚烧

厂，剩余部分送往填埋场；资源类则送往再生设施，进行加工利用，生产出再生品；危险类垃圾被送往危险类专门处理的机构。在日本，对垃圾投放有着严格的时间规定。餐厨垃圾每天最早投放，其余的垃圾也规定了每周固定的投放时间，必须严格遵守。垃圾中转运输站等机构每年年初都会给责任区内的每一个家庭发放垃圾挂历，每天收运什么垃圾，在挂历上都有文字图案标明，一目了然。居民们每天只管按图行事，就轻松做到了科学分类回收。

三、建立以中间环节为主的垃圾分类体系

城市垃圾科学处理的方法是通过垃圾分类实行减量，再通过高标准焚烧达到减排，这是目前发达国家成功的经验。将原生垃圾进行分类，尽可能直接回收，减少填埋和焚烧垃圾部分，从末端治理转向前端减量，是首要的举措。近年来我国环保界、政府部门、公众传媒对城市垃圾处理的研究，也主要集中在推行垃圾分类上。北京、广州、深圳等城市近年来在部分居民小区试行垃圾分类。但由于没有形成行之有效的路径，加上单项推进，缺乏配套措施，收效甚微。由于国情的差异，在中国，实现垃圾分类和高标准焚烧，走的路径与发达国家不可能完全相同，并且还需要相应的配套机制建设。垃圾处理体系建设是一个系统工程，要借鉴国外经验，结合中国国情，建立起有中国特色的体制机制，形成一套行之有效的政策和办法。

建立以中间环节倒逼机制为主的垃圾分类体系，是适合中国国情的垃圾分类途径。中国人口多，素质低，短时间内在居民家庭这个环节实现垃圾分类很难实现，用处罚的办法因“法不责众”，也难以奏效，通过居民家庭走垃圾分类道路目前走不通。然而这并不是说除了居民家庭这个环节就别无其他途径实现垃圾分类。我们长期以来忽视了垃圾转运的中间环节，可以建立以中间环节为主的垃圾分类体系。垃圾分类是居民、小区、中转站、焚烧厂等各个环节都要配套的系统工程。源头环节是居民家庭，每家每户首先将垃圾倒入小区公用垃圾桶。小区的物业管理部门作为中间环节，收集小区公用垃圾桶的垃圾送到另一个中间环节——各个区域垃圾中转站。各个区域垃圾中转站再将垃圾运到终点环节——城市垃圾焚烧厂和填埋场。如果从垃圾焚烧厂和填埋场只接受分类的垃圾进行改革开始，焚烧厂和填埋场只接受分类的垃圾，倒逼中转系统——各个区域垃圾中转站只能运送分类的垃圾，各个区域垃圾中转站再倒逼居民小区的物业管理部门回收